2016年5月16日，在亞洲開(kāi)發(fā)銀行協(xié)助下，組織了國(guó)內(nèi)專家論證會(huì)，針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)概念、調(diào)整范圍、管理體制、項(xiàng)目識(shí)別，以及物有所值評(píng)估、財(cái)政可承受能力論證、項(xiàng)目可行性研究三者的定位、適用條件、評(píng)估內(nèi)容、程序銜接等進(jìn)行了重點(diǎn)研討。
一個(gè)領(lǐng)域只立一部法，應(yīng)統(tǒng)一由特許經(jīng)營(yíng)立法解決PPP領(lǐng)域相關(guān)問(wèn)題。
（一）在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資領(lǐng)域，特許經(jīng)營(yíng)和PPP的本質(zhì)是同一個(gè)概念，探討的是同一個(gè)問(wèn)題。針對(duì)同類事物進(jìn)行管轄的法律應(yīng)當(dāng)一致，不應(yīng)根據(jù)主管部門不同、收入來(lái)源渠道不同、適用法規(guī)不同而區(qū)分成不同的法律關(guān)系。
（二）對(duì)特許經(jīng)營(yíng)和PPP分別立法，將造成概念混淆、適用混淆，使法律和部門之間協(xié)調(diào)困難，造成市場(chǎng)無(wú)所適從，并將引發(fā)實(shí)施和監(jiān)管等諸多問(wèn)題。
（三）建議立法從整體行業(yè)適用的角度通盤考慮，從特許經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入和公共服務(wù)提供的角度展開(kāi)，以服務(wù)公共價(jià)值、維護(hù)公共利益為主旨，形成完整的制度框架體系。
（四）特許經(jīng)營(yíng)立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)改革方向，從根本上有助于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、深化投融資體制改革和創(chuàng)新公共服務(wù)供給。
（五）對(duì)特許經(jīng)營(yíng)等PPP實(shí)行統(tǒng)一立法，向市場(chǎng)傳遞清晰信號(hào)，避免制度沖突和社會(huì)認(rèn)識(shí)混亂。
立法應(yīng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)采用寬泛定義。
（一）國(guó)際上對(duì)PPP沒(méi)有統(tǒng)一定義，但對(duì)其基本特征或核心要素有一定共識(shí)，建議立法中應(yīng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)概念進(jìn)行統(tǒng)一，并使其能夠涵蓋PPP基本形式。
（二）特許經(jīng)營(yíng)的概念中，可考慮引入“合格投資人”的概念。合格投資人指戰(zhàn)略投資人或行業(yè)投資者，而非單純的財(cái)務(wù)投資者或完全跨界的投資人，應(yīng)該具備相應(yīng)的融資能力、技術(shù)能力、運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)、服務(wù)實(shí)力等。
特許經(jīng)營(yíng)的適用范圍可采用正面清單或負(fù)面清單的方式進(jìn)行界定
（一）特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目包括經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，涉及公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，屬于公權(quán)和私權(quán)的復(fù)合，應(yīng)該區(qū)分哪些是必須由政府行使的公權(quán)，哪些是社會(huì)資本方的私權(quán)。
（二） 關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)適用領(lǐng)域的界定，有兩種方式可供選擇：一是根據(jù)權(quán)力法定的原則，采用正面清單方式，確定哪些領(lǐng)域的項(xiàng)目可納入特許經(jīng)營(yíng)范疇，避免將所有社會(huì)資 本參與項(xiàng)目都認(rèn)定為特許經(jīng)營(yíng)，防止概念泛化；二是根據(jù)行政中立原則和公共服務(wù)供給改革創(chuàng)新的要求，采用負(fù)面清單方式，對(duì)純商業(yè)性項(xiàng)目、國(guó)防、安全、國(guó)際援 助等項(xiàng)目進(jìn)行有條件地排除。
應(yīng)當(dāng)在深入分析物有所值評(píng)估、財(cái)政可承受能力評(píng)估和項(xiàng)目可行性研究定位基礎(chǔ)上，考慮立法如何設(shè)置評(píng)估程序。
（一） 從項(xiàng)目評(píng)價(jià)專業(yè)角度，物有所值和財(cái)政可承受能力是近年來(lái)從西方引入的理念。物有所值評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)價(jià)值，屬于經(jīng)濟(jì)分析范疇。財(cái)政可承受能力實(shí)際是財(cái)務(wù)可負(fù)擔(dān)性分 析，屬于財(cái)務(wù)分析的范疇。投資項(xiàng)目可行性研究強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目管理的三個(gè)層面和三個(gè)階段的設(shè)計(jì)：在戰(zhàn)略規(guī)劃層面，管項(xiàng)目的方向性問(wèn)題，開(kāi)展投資機(jī)會(huì)研究；在項(xiàng)目立 項(xiàng)層面，開(kāi)展初步可行性研究，編寫項(xiàng)目建議書；在方案實(shí)施層面，應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)可行性論證，若涉及財(cái)政資金的支出，則必須發(fā)揮提高財(cái)政資金績(jī)效的作用；這三個(gè) 階段是項(xiàng)目逐步深化的過(guò)程。
（二）目前我國(guó)投資項(xiàng)目可行性研究還不盡完善，存在著對(duì)特許經(jīng)營(yíng)、信息公開(kāi)等相關(guān)內(nèi)容的整合和新實(shí)踐的反映滯后問(wèn)題，應(yīng)予研究改進(jìn)。
（三）實(shí)踐中，物有所值評(píng)估、財(cái)政可承受能力評(píng)估和項(xiàng)目可行性研究在基本定位和評(píng)估內(nèi)容上有交叉，相互之間的關(guān)系和程序銜接上也不明確，從優(yōu)化評(píng)估流程、減輕市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)的角度立法應(yīng)有所界分、審慎設(shè)置相關(guān)評(píng)估程序。
5月18日，在亞洲開(kāi)發(fā)銀行協(xié)助下，組織國(guó)際專家，圍繞特許經(jīng)營(yíng)等PPP定義、操作模式、審批程序、物有所值評(píng)估、項(xiàng)目融資、爭(zhēng)議解決等重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行研討，為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法提供國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒。
PPP是一種廣泛概念，在國(guó)際上缺乏統(tǒng)一定義。
（一）PPP被視為一種寬泛和逐漸演變的概念，不同國(guó)家的PPP含義不同，形式也有差別。立法中應(yīng)充分考慮中國(guó)國(guó)情及PPP發(fā)展實(shí)際，給予PPP一個(gè)較寬泛的定義，并通過(guò)附屬文件進(jìn)行補(bǔ)充，為PPP創(chuàng)新預(yù)留空間。
（二）對(duì)于PPP的特征，社會(huì)各界正逐漸形成更廣泛的共識(shí)，應(yīng)主要包括：1、PPP是公共部門和私人資本之間簽訂一個(gè)長(zhǎng)期合同；2、合同簽訂是為了公共資產(chǎn)或服務(wù)的開(kāi)發(fā)或管理 (或者為了更好地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，而把這些任務(wù)打包);3、在PPP中，通常由私人資本承擔(dān)合同期間的重大風(fēng)險(xiǎn)及管理的責(zé)任（以及全生命周期的成本）；4、付費(fèi)是和績(jī)效(包括服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、需求、使用等)緊密相關(guān)的；5、私人融資不是必不可少的要素，但對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和管理來(lái)說(shuō)可能是必要的；6、強(qiáng)調(diào)物有所值，支付能力/可承受能力以及可融資性;7、競(jìng)爭(zhēng)性的采購(gòu)和選擇程序。
（三）PPP項(xiàng)目從付費(fèi)方式上可分為政府付費(fèi)項(xiàng)目、使用者付費(fèi)和二者混合付費(fèi)等形式�；谏鲜鯬PP的基本特征，付費(fèi)方式不是從本質(zhì)上區(qū)分PPP模式的核心要素。
融資安排應(yīng)基于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的特殊性做出針對(duì)性制度設(shè)計(jì)。
（一）特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資具有特殊性。1、項(xiàng)目資產(chǎn)難以移動(dòng)；2、項(xiàng)目資產(chǎn)和項(xiàng)目合同受到法律監(jiān)管控制。3、項(xiàng)目資產(chǎn)缺乏流動(dòng)性，潛在買家不多，無(wú)法變現(xiàn)或很難變現(xiàn)。4、資產(chǎn)往往屬于項(xiàng)目一部分，無(wú)法單獨(dú)出售。
（二）特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目擔(dān)保主要通過(guò)協(xié)議或合同安排進(jìn)行，而不是依靠物權(quán)抵押。擔(dān)保的價(jià)值不在于資產(chǎn)本身的價(jià)值，而在于項(xiàng)目是否可以持續(xù)產(chǎn)生現(xiàn)金流。在行使擔(dān)保后，必須保證項(xiàng)目公司整體結(jié)構(gòu)不受影響，項(xiàng)目仍可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。
（三）為增強(qiáng)項(xiàng)目可融資性，建議允許債權(quán)人特別是金融機(jī)構(gòu)具有介入權(quán)。債權(quán)人介入權(quán)(step-in rights)是指依照合同約定或者法律規(guī)定，當(dāng)1、項(xiàng)目公司無(wú)法承擔(dān)償債義務(wù)，2、因?yàn)閭鶆?wù)人違約導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合同終止，3、約定的其他情形下，允許債權(quán)人在一定期間內(nèi)控制項(xiàng)目公司，或在一定條件下，允許債權(quán)人指定原特許經(jīng)營(yíng)者將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及項(xiàng)目整體權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓給恰當(dāng)?shù)男碌氖茏屓�，新的受讓人必須履行原特許經(jīng)營(yíng)者承諾履行的義務(wù)。
（四）立法應(yīng)當(dāng)明確債權(quán)人行使介入權(quán)的條件、形式和限度，并建立債權(quán)人介入的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制。
建議立法草案通過(guò)基本框架和關(guān)鍵內(nèi)容設(shè)計(jì)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行原則性規(guī)定或引導(dǎo)，而不宜規(guī)定過(guò)細(xì)。同時(shí)，要考慮法律與政策的區(qū)分，有些內(nèi)容不一定必須通過(guò)立法規(guī)范。
建議重點(diǎn)對(duì)以下內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定：
（一）特許經(jīng)營(yíng)關(guān)鍵機(jī)構(gòu)。如有權(quán)簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的機(jī)構(gòu)，有權(quán)批準(zhǔn)協(xié)議的機(jī)構(gòu)，有權(quán)批準(zhǔn)協(xié)議修訂或終止的機(jī)構(gòu)，以及對(duì)協(xié)議的簽署、修訂、實(shí)施等負(fù)責(zé)的其他機(jī)構(gòu)等。
（二） 項(xiàng)目審批程序銜接。目前，中國(guó)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目包括兩類審批：一是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審批，包括環(huán)境、建筑許可、水、土地等利用許可、財(cái)政預(yù)算審批等；二是特許經(jīng)營(yíng) 項(xiàng)目專門批準(zhǔn)程序，包括物有所值，授權(quán)機(jī)構(gòu)或?qū)嵤C(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼、預(yù)算及其他相關(guān)協(xié)議的審批。建議以上審批程序和內(nèi)容做好銜接。
（三）投融資機(jī)構(gòu)的權(quán)利。如出資人及貸款人的權(quán)利，可以用于擔(dān)保的內(nèi)容，籌資、擔(dān)保等是否需要政府批準(zhǔn)，是否允許以公司股份擔(dān)保抵押，是否允許項(xiàng)目公司資金的換匯和匯出，是否允許出資人轉(zhuǎn)讓股份等。
（四）信用和信息公開(kāi)機(jī)制保障。一是建立政府信用等評(píng)級(jí)機(jī)制，并將之與PPP項(xiàng)目實(shí)施情況和效果掛鉤，規(guī)范政府誠(chéng)信履約。二是建立項(xiàng)目信息公開(kāi)機(jī)制，增強(qiáng)信息尤其是風(fēng)險(xiǎn)成本相關(guān)信息的準(zhǔn)確性。
（五）爭(zhēng)議解決機(jī)制。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)當(dāng)允許國(guó)內(nèi)仲裁或國(guó)際仲裁，并可考慮專家解決機(jī)制的設(shè)置。同時(shí)，要通過(guò)合同預(yù)作具體安排避免爭(zhēng)議發(fā)生。
（六）與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的接軌。在法律制度上，特許經(jīng)營(yíng)等通用的術(shù)語(yǔ)、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)和工具等應(yīng)與國(guó)際對(duì)標(biāo)，避免引起爭(zhēng)議或混淆。
（七）其他內(nèi)容。如是否允許企業(yè)自提項(xiàng)目建議，在什么條件下允許修改協(xié)議，設(shè)計(jì)富有競(jìng)爭(zhēng)性的采購(gòu)方式，公共服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)能力與方式等。
關(guān)于物有所值評(píng)估的英國(guó)經(jīng)驗(yàn)。
英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)顯示，物有所值評(píng)估應(yīng)貫穿項(xiàng)目始終，其主要內(nèi)容包括兩方面：
（一）根據(jù)2011年英國(guó)中央政府考核評(píng)估綠皮書通用原則，通過(guò)成本效益分析對(duì)所有項(xiàng)目方案（包括PPP方案）進(jìn)行比較，判斷項(xiàng)目是否物有所值，并決策項(xiàng)目實(shí)施方式。
（二） 根據(jù)英國(guó)物有所值評(píng)估指南，通過(guò)定性與定量相結(jié)合的方式，判斷私人融資是否是物有所值的安排。通過(guò)定性評(píng)價(jià)，判斷項(xiàng)目是否符合私人融資的特點(diǎn)，包括是否需 要長(zhǎng)期的服務(wù)，是否有長(zhǎng)期而不是靈活的資金需求，項(xiàng)目是否可以很快回收，項(xiàng)目是否達(dá)到一定規(guī)模，以及私人部門是否有能力承擔(dān)資金和風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)定量評(píng)價(jià)，比 較傳統(tǒng)方式下的項(xiàng)目成本和私人融資方式下的項(xiàng)目成本，包括比較公共部門與私人部門的融資成本、運(yùn)營(yíng)設(shè)施的效率、運(yùn)營(yíng)成本、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移及風(fēng)險(xiǎn)成本等，判斷私人 融資方式是否比傳統(tǒng)方式產(chǎn)生更高的價(jià)值。定量方式應(yīng)該采用建模的方式，即創(chuàng)建世界通用的模型，其他國(guó)家也用這種工具評(píng)價(jià)使用私人融資是否合適。
長(zhǎng)期以來(lái)，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議在實(shí)踐中被認(rèn)為屬于平等的民事協(xié)議范疇，可以采取仲裁和民事訴訟方式解決相關(guān)爭(zhēng)議。修訂后的行政訴訟法和最高院《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》，將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議界定為行政協(xié)議，并適用行政訴訟，導(dǎo)致社會(huì)各界對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的性質(zhì)及其爭(zhēng)議解決機(jī)制產(chǎn)生較大爭(zhēng)議。
特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議具有特殊性，不能簡(jiǎn)單將之劃分為民事協(xié)議或行政協(xié)議，應(yīng)當(dāng)是兩者兼而有之。
特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議并不具有完全行政性質(zhì)。雖然特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議包含行政因素，諸如土地征收、土地劃撥、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)或監(jiān)管要求等，但大部分內(nèi)容具有經(jīng)濟(jì)可商議/交易性,包括合同訂立、競(jìng)爭(zhēng)性談判、磋商、出資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)權(quán)擁有、以及雙方的權(quán)利義務(wù)分配等。
將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議限定為行政協(xié)議，并通過(guò)行政訴訟法解決有關(guān)爭(zhēng)議，不符合實(shí)踐需求，也會(huì)影響社會(huì)投資者特別是外商投資者和民間投資者的投資積極性。
（一）行政協(xié)議強(qiáng)調(diào)政府方與社會(huì)資本方的行政法律關(guān)系，突出當(dāng)事人雙方的不平等性，與特許經(jīng)營(yíng)強(qiáng)調(diào)的契約精神不符，加劇了社會(huì)投資者的疑慮和擔(dān)心。
（二）目前法律法規(guī)對(duì)于行政協(xié)議沒(méi)有明確界定，其實(shí)質(zhì)要件和邊界也不清楚，缺乏規(guī)范引導(dǎo)，存在制度不確定性。
（三）根據(jù)行政訴訟法第六十條的規(guī)定，除行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件外，行政訴訟不適用調(diào)解。這不利于具有協(xié)商性質(zhì)的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議解決。
（四）行政訴訟法規(guī)定，行政案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。社會(huì)資本方普遍擔(dān)心基于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議引發(fā)的行政訴訟可能會(huì)受到當(dāng)?shù)馗深A(yù)。
（五）長(zhǎng)期以來(lái)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，特別是外商投資或者民間投資的項(xiàng)目大部分約定通過(guò)仲裁解決相關(guān)爭(zhēng)議。將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議界定為行政協(xié)議，則不能進(jìn)行仲裁，這將限制特許經(jīng)營(yíng)爭(zhēng)議解決機(jī)制的靈活性，也不利于通過(guò)仲裁實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)議的有效解決。
（六）實(shí)踐中目前已出現(xiàn)為避免行政訴訟而特意簽訂PPP合同，或者項(xiàng)目總體簽訂PPP合同，約定大部分權(quán)利、義務(wù)，而涉及公共權(quán)益的部分單獨(dú)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等現(xiàn)象�？紤]到在協(xié)議中很難對(duì)民事或行政內(nèi)容作出界分，存在一定法律風(fēng)險(xiǎn)。
（七）2015年5月最高院《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》實(shí)施后，司法實(shí)踐也不盡一致。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議仍然有被認(rèn)定為民商事合同的判例，包括最高院發(fā)布的相關(guān)判例[1]。
基于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的性質(zhì)，其爭(zhēng)議解決機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)具有靈活性，不宜拘泥于某一種解決方式。
（一）考慮到仲裁的專業(yè)性和中立性，應(yīng)當(dāng)允許特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議通過(guò)仲裁解決。
（二）應(yīng)當(dāng)根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)爭(zhēng)議的性質(zhì)，而不是簡(jiǎn)單以協(xié)議的名稱來(lái)確定通過(guò)何種方式解決。
（三） 特許經(jīng)營(yíng)爭(zhēng)議解決機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)關(guān)注前序協(xié)商機(jī)制，促進(jìn)爭(zhēng)議的協(xié)商解決。立法中應(yīng)對(duì)爭(zhēng)議解決方式（無(wú)論是仲裁還是訴訟）的前置程序以及對(duì)爭(zhēng)議解決期間的義務(wù) 履行進(jìn)行約定。同時(shí)，應(yīng)通過(guò)制度或機(jī)制設(shè)計(jì)，對(duì)協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議后的其他解決條件加強(qiáng)指導(dǎo)。例如，鼓勵(lì)在采取法律救濟(jì)手段前，先行采取協(xié)商方式解決爭(zhēng)議；倡導(dǎo) 完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)細(xì)化到協(xié)議的每個(gè)條款里，從源頭減少和避免爭(zhēng)議等。
對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議解決機(jī)制的設(shè)計(jì)，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)各異。
（一）英國(guó)：遵循判例法，特許經(jīng)營(yíng)大多數(shù)屬于民商性質(zhì)，但同時(shí)必須遵循一個(gè)原則和前提，即保護(hù)行政特權(quán)，保護(hù)國(guó)王特權(quán)，合同不得束縛政府的未來(lái)裁決權(quán)。
（二）美國(guó)：既有普通法也有成文法，有專門的政府合同，以及負(fù)責(zé)受理政府合同糾紛的法院。
（三） 法國(guó)：行政法上將行政職能和政府合法性、政治合法性相連結(jié)，與商業(yè)性問(wèn)題區(qū)分開(kāi)。法國(guó)對(duì)于行政行為實(shí)際上靠推定來(lái)解決，并不對(duì)行政合同進(jìn)行定義，也并不使 用負(fù)面清單。即首先處理普通民事里沒(méi)有規(guī)定的內(nèi)容。其次采用推定方法，考慮若干方案處理對(duì)公共利益、投資人的保護(hù)問(wèn)題，當(dāng)其他方式無(wú)法解決時(shí)，用目的、功 能來(lái)兜底。
此外，我國(guó)臺(tái)灣2015年修訂的促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法明確規(guī)定，有關(guān)爭(zhēng)議可以仲裁。
特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的性質(zhì)，包括經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性，營(yíng)利性、非營(yíng)利性等，目前缺乏明確界定，導(dǎo)致實(shí)踐中特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目土地使用權(quán)的獲取及使用等存在爭(zhēng)議，亟需厘清。
特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目不論是經(jīng)營(yíng)性還是非經(jīng)營(yíng)性，土地使用權(quán)的獲得本身不存在制度障礙。
經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可以通過(guò)土地出讓即通過(guò)繳納土地出讓金的形式，或通過(guò)租賃形式，獲得土地使用權(quán)；非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可以通過(guò)土地劃撥，即通過(guò)繳納補(bǔ)償、安置等成本費(fèi)用 獲取土地使用權(quán)，也可通過(guò)租賃形式獲取土地使用權(quán)。其中，出讓土地獲取成本較高，但在土地出讓期限內(nèi)，受讓人實(shí)際享有對(duì)土地占有、使用、收益和處分的權(quán) 利，其使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；劃撥土地獲取成本低，但土地的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等受到一定限制；租賃土地獲取成 本較低，但融資困難。
土地捆綁開(kāi)發(fā)與現(xiàn)行土地制度和政策存在不銜接問(wèn)題。
（一） 當(dāng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)不是通過(guò)招標(biāo)方式取得時(shí)，土地捆綁開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地使用權(quán)并不一定保證由同一社會(huì)資本取得。在此情形下，該土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)通 過(guò)招拍掛形式取得，存在不確定性�！段餀�(quán)法》第一百三十七條第二款規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的 方式出讓�！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第十二條規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式。
（二）土地捆綁項(xiàng)目用地規(guī)模受到制約。雖然可以將項(xiàng)目用地規(guī)劃條件和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)條件納入招拍掛條件解決特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地使用權(quán)并不一定由同一社會(huì)資本取得問(wèn)題，但項(xiàng)目捆綁用于住宅建設(shè)的規(guī)模受到現(xiàn)行規(guī)定制約。根據(jù)國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展改革委《限制用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》，住宅項(xiàng)目宗地出讓面積不得超過(guò)下列標(biāo)準(zhǔn)：小城市和建制鎮(zhèn)7公頃，中等城市14公頃，大城市20公頃，這不利于地鐵、城軌等特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的綜合開(kāi)發(fā)。
項(xiàng)目期限與土地使用期限存在不匹配問(wèn)題。
BOO等模式下，特許經(jīng)營(yíng)者對(duì)項(xiàng)目長(zhǎng)期擁有，存在特許經(jīng)營(yíng)期和土地使用年限[1]不匹配的問(wèn)題。以租賃方式取得土地的，我國(guó)合同法規(guī)定，租賃期限不得超過(guò)20年，超過(guò)部分無(wú)效，無(wú)法滿足項(xiàng)目用地需求。對(duì)此，實(shí)踐中雖然可以通過(guò)在合同約定到期續(xù)租，但也需要在相關(guān)法律行政法規(guī)中予以明確。
項(xiàng)目融資是特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展需要高度關(guān)注的重要問(wèn)題。本次專家論證會(huì)議重點(diǎn)圍繞特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資及資產(chǎn)證券化路徑、項(xiàng)目公司股權(quán)交易及市場(chǎng)退出機(jī)制，以及金融機(jī)構(gòu)等債權(quán)人介入權(quán)等問(wèn)題進(jìn)行了深入研討。
建立真正意義的SPV，是幫助特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隔離的根本途徑，也是特許經(jīng)營(yíng)立法的核心要素。
特許經(jīng)營(yíng)SPV是 項(xiàng)目實(shí)施的載體和實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)隔離的源頭，不同于一般公司法意義上的公司，其他權(quán)利和義務(wù)均應(yīng)受到一定限制，包括須保證本項(xiàng)目的收入用來(lái)覆蓋本項(xiàng)目的投資，且 不得從事或開(kāi)展其他業(yè)務(wù)等。建議鼓勵(lì)社會(huì)資本從金融市場(chǎng)參與特許經(jīng)營(yíng)，而不是從股東市場(chǎng)進(jìn)入。比如，通過(guò)購(gòu)買債權(quán)基金，投資者可以根據(jù)自身投資需求和融資 期限匹配，隨時(shí)轉(zhuǎn)讓、買進(jìn)。
在一定前提條件下，可以允許投資人對(duì)股權(quán)、債權(quán)等進(jìn)行交易，從而為投資人提供退出管道。
立法應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)以聯(lián)合體形式參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。建議根據(jù)社會(huì)資本投資人的責(zé)任、義務(wù)、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等，確定項(xiàng)目主要建設(shè)運(yùn)營(yíng)人和投資人，對(duì)股份設(shè)定優(yōu)先和劣后級(jí) 別，分別設(shè)置相應(yīng)股權(quán)、債權(quán)交易和退出的前置條件或限制條件，并嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)信息披露，接受監(jiān)管。同時(shí)，退出機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)做到兩個(gè)確保：一是確保SPV的實(shí)際控制人不發(fā)生變化；二是確保項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和服務(wù)不會(huì)因?yàn)楣蓶|結(jié)構(gòu)等的變化而受到影響，公共利益不因此受到損害，股權(quán)、債權(quán)轉(zhuǎn)讓方及受讓方不會(huì)從中牟取暴利。但對(duì)于非正常情況，或不可抗力，導(dǎo)致的股權(quán)或債權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行公允補(bǔ)償。
允許通過(guò)簽訂直接協(xié)議（三方協(xié)議），詳盡約定融資機(jī)構(gòu)在特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系中的介入權(quán)及其邊界條件，并嚴(yán)格限定介入權(quán)的行使，防止介入權(quán)的濫用。
國(guó)際上金融機(jī)構(gòu)介入權(quán)設(shè)置的目的主要包括兩方面：一是保證債權(quán)人的權(quán)益；二是維護(hù)項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營(yíng)和項(xiàng)目財(cái)務(wù)的可持續(xù)性，保障公共服務(wù)的穩(wěn)定提供和資產(chǎn)收益的產(chǎn) 生。我國(guó)金融機(jī)構(gòu)不太關(guān)注介入權(quán)，主要是由于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目經(jīng)常有政府擔(dān)保，能夠有效保障金融機(jī)構(gòu)的權(quán)益，所以其沒(méi)有動(dòng)力行使介入權(quán)。為充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方積 極性，有效調(diào)動(dòng)資源，可以對(duì)介入權(quán)內(nèi)涵、行使的邊界條件等問(wèn)題作進(jìn)一步研究。介入權(quán)的設(shè)計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾種情形：
（一）當(dāng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目出現(xiàn)嚴(yán)重困難，融資機(jī)構(gòu)債權(quán)人利益受到侵害，債務(wù)無(wú)法償還，并觸發(fā)介入權(quán)行使條件時(shí)，可以允許銀行等金融機(jī)構(gòu)介入。
（二）當(dāng)一般債權(quán)人主張行使介入權(quán)時(shí)，必須提前將介入承諾或介入計(jì)劃，包括債權(quán)人指定有關(guān)機(jī)構(gòu)替代原特許經(jīng)營(yíng)方的方案提交政府。債權(quán)人要求提前終止的補(bǔ)償方案等，也必須獲得政府批準(zhǔn)后方可實(shí)行。
（三）介入權(quán)行使應(yīng)保證項(xiàng)目的平穩(wěn)過(guò)渡和持續(xù)運(yùn)營(yíng)，接受政府監(jiān)管，并遵守相關(guān)法律規(guī)定。行使權(quán)利所產(chǎn)生的收益和后果應(yīng)當(dāng)明確如何分擔(dān)。
（四）當(dāng)問(wèn)題解決后或情形變更不再適用介入權(quán)時(shí)，債權(quán)人應(yīng)及時(shí)退出介入狀態(tài)。
（五）當(dāng)違約事件同時(shí)觸發(fā)債權(quán)人和政府介入權(quán)時(shí)，應(yīng)優(yōu)先保障政府介入權(quán)和臨時(shí)接管權(quán)。
（六）當(dāng)融資機(jī)構(gòu)介入權(quán)與所保護(hù)的公共利益產(chǎn)生沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先保障公共利益不受侵害。
特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的條件并不成熟，但可以給未來(lái)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化預(yù)留空間，并立足現(xiàn)階段推進(jìn)項(xiàng)目融資。
現(xiàn)行資產(chǎn)證券化主要包括銀行貸款的資產(chǎn)證券化，和基于項(xiàng)目未來(lái)收益的資產(chǎn)證券化。前者資產(chǎn)證券化的動(dòng)力不足，一是收益率較高項(xiàng)目，銀行一般不愿資產(chǎn)證券化； 二是收益率較低的項(xiàng)目，即使資產(chǎn)證券化，也可能遭買方市場(chǎng)冷遇。后者資產(chǎn)證券化的條件尚不成熟，存在一系列制約因素，主要包括：
（一）現(xiàn)行破產(chǎn)法等法律制度規(guī)定的破產(chǎn)清償順序，制約資產(chǎn)證券的兌付。
（二）特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目普遍周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、收益低，未來(lái)現(xiàn)金流存在不確定性。
（三）銀行傾向于短期融資運(yùn)作，與長(zhǎng)周期的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有錯(cuò)配問(wèn)題。其他可以提供較長(zhǎng)期資金的金融機(jī)構(gòu)一般不愿承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。比如，市場(chǎng)主體普遍反映，保險(xiǎn)資金關(guān)注的回報(bào)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于債券，甚至貸款利率。
（四）目前資產(chǎn)證券化仍往往要求母公司進(jìn)行擔(dān)保，實(shí)際上并不屬于純項(xiàng)目現(xiàn)金流的設(shè)置，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法真正得到分擔(dān)。
因此，應(yīng)當(dāng)明確特許經(jīng)營(yíng)SPV的 獨(dú)立性，鼓勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在控制基本成本的前提下，考核項(xiàng)目運(yùn)行的財(cái)務(wù)成本，明確收益方式和渠道，保障項(xiàng)目自身還款收益的來(lái)源，并確保財(cái)政補(bǔ)貼等制度性安 排的合理性。同時(shí)，強(qiáng)化政府信用考核，爭(zhēng)取銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的較優(yōu)評(píng)級(jí)，通過(guò)貸款等直接融資手段解決項(xiàng)目資金需求，并鼓勵(lì)社�；�、保險(xiǎn)等長(zhǎng)期資金參 與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。
[1]《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條，土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定： （一）居住用地七十年；（二）工業(yè)用地五十年；（三）教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年；（四）商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地四十年；（五）綜合或者其他用地五十年。
