從2000年頒布的《招標投標法》到2012年制定的《招標投標法實施條例》，我國建設工程招投標管理均屬于“正面清單”管理模式。這一模式對于規(guī)范招投標管理曾經起到了積極作用，但也逐漸暴露出一些深層次的問題和缺陷。2013年11月黨的十八屆三中全會決定明確要求“建立公平開放透明的市場規(guī)則。實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域”，本文擬在簡要回顧我國招投標管理發(fā)展歷程的基礎上，就“正面清單”和“負面清單”兩種新舊模式的異同談些粗淺的認識。
一、我國招投標管理的發(fā)展歷程
招投標是我國建設工程的主要承發(fā)包方式，其發(fā)展歷程大致可以分為三個階段：
第一階段是探索嘗試階段，上世紀80年代，我國政府開始探索招投標管理和操作程序，成立了大量的招投標管理機構，施行工程招標承包制，當初沒有制定強制性要求，招投標率不高；
第二階段是初步規(guī)范階段，上世紀90年代，建設部第23號令和《建筑法》的實施使我國招投標管理制度更加規(guī)范，招投標方式從以“議標為主”轉變?yōu)椤把堈袠恕睘橹�。工程交易活動由無形轉為有形，隱蔽轉為公開；
第三階段是發(fā)展完善階段，2000年1月1日《招投標法》的施行，招投標方式從“議標”轉變?yōu)椤肮_招標”，招標領域也從單一的土建工程延伸到道路、設備、監(jiān)理等方面；
隨著信息化的發(fā)展，招投標管理突破了傳統(tǒng)的投標備案方式，紙版的招投標文件由電子數據代替，減少了人為可操作的因素，降低了交易成本，提高了辦事效率。
二、“正面清單”模式的主要弊端
工程招投標是進行工程施工的首要環(huán)節(jié)，對工程施工效益造成直接影響。在工程招投標工作中堅持公開、公平、公正的原則是招投標管理的核心，為建筑市場的順利發(fā)展提供良好的行為支持。隨著社會主義市場經濟改革的深化，《招投標法》的執(zhí)行與建筑業(yè)日益發(fā)展之間的矛盾越來越明顯，招投標過程中違反《招投標法》的行為越來越普遍。2015 年中央巡視組公布了巡視央企的情況，其中6月12日披露的6家央企中有半數涉及招投標問題，其它單位有沒有“注水”或注了多少水，對業(yè)界引發(fā)了不小的波折。
（一）《招投標法》的部分條款與開放的社會主義市場經濟體制不適應，招投標涉及的層級多，部門多，不可避免的存在諸多潛在的腐敗因素，無形中增加了工程的成本。
招標單位在招標過程起著決定性的作用，通過編制招標文件排斥潛在投標人，控制信息發(fā)布剝奪投標人參與投標的機會，利用招投標審核單位把關不嚴規(guī)避招投標。
招標代理機構利用自己的特殊身份，泄露標底，在開標、評標階段以不平等的方式對待潛在投標方，幫助招標單位選擇中意的投標單位。
投標單位利用欺詐行為謀求中標，投標方借用資質，違法分包、轉包現象普遍，投標過程圍標、串標、陪標現象嚴重。
由此可見招投標工作人為因素較多，《招投標法》在實際施行過程中難以發(fā)揮其監(jiān)督執(zhí)法的職能，監(jiān)督不嚴，執(zhí)法不力。
（二）當前招投標沒有實現真正意義的優(yōu)質低價的選擇投標單位，而是投標過程中存在惡性競爭，造成表面低價中標，實際高價結算的情況。
制定《招投標法》的目的是使建設單位在公開、公平、公正的平臺下?lián)駜?yōu)選擇施工企業(yè)，然而在市場經濟條件下，企業(yè)追求利益最大化，導致招投標未能實現這一功能，甚至利用招投標平臺將不合法的招投標行為合法化。主要表現為：
招標投標單位在招投標控制價編制過程中，操縱招標控制價的編制，抬高招標控制價水平，投標單位借用資質圍標、串標，陪標，中標價格幾乎都貼近招標控制價，造成中標價格虛高。
投標單位在投標過程中主動壓價，低價中標，卻在施工過程通過偷工減料節(jié)約成本，進行不必要的變更設計增加工程造價等方式獲取工程利潤，追求利潤最大化。
投標單位表面提出墊資優(yōu)惠，實際實施過程中想方設法的獲得政府財政支持，工程造價不減反增的現象較為普遍。
投標單位在投標過程中借用高等級資質參與投標，實際采取分包、轉包的方式由低等級資質的單位施工，甚至以個人名義施工，導致中間環(huán)節(jié)的管理費用增加，工程質量也處于不可控狀態(tài)。
以上招投標過程中帶來的負面影響不利于工程實體質量，不利于工程造價的控制，不符合環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的理念。
（三）政府推行的招投標服務平臺在某種程度上已經成為招標單位和施工單位的負擔。
在市場經濟條件下，建設單位需要采取“貨比三家”的方式的擇優(yōu)選擇施工企業(yè)，然而招投標服務平臺管理制度不完善，導致部分建設單位為了迎合《招投標法》而采用虛假招投標和化整為零規(guī)避招投標等方式進行招投標工作。主要表現為：
建設單位采用事先通過邀請幾家服務信譽好的，人員、設備、資金符合要求的企業(yè)進行經濟技術比選，擇優(yōu)選擇施工單位，后再報送造價信息平臺進行公開招投標的虛假招投標行為。這種做法便于管理，節(jié)約資金，縮短了時間，但同時不可避免的產生了借用資質、圍標、串標、陪標以及操縱控制價編制的違法行為。
建設單位將建設項目化整為零規(guī)避招投標。招投標工作流程繁瑣，人為因素較多，招投標時間較長，這與現階段的建設速度不相匹配，同時招投標的成本較高，建設單位為了規(guī)避招投標，采取化整為零的違法行為選的方式確定中標單位。
以上以上幾點反映了“正面清單”管理模式下招標投標管理給經濟建設帶來的負面影響。如何探索政府在招投標工作中發(fā)揮積極有效的作用，是當前深化經濟體制改革亟待解決的問題。
三、推行“負面清單”管理模式的重要意義和核心內容
所謂負面清單，相當于投資領域的“黑名單”，列明了企業(yè)不能投資的領城和產業(yè)。在負面清單的基礎上，各類市場主體可以依法平等進入清單之外領域。這表明負面清單屬于市場準入規(guī)則。體現了政府推進自身職能轉變，提高行政效率，履行組織社會主義經濟建設的職能。
（一）推行“負面清單”管理模式的重要意義
從“正面清單”向“負面清單”的轉向，是政府依法放松管制的具體表現，“負面清單”管理模式，主要是通過減少經濟管制，加強社會管制，將政府管制活動納入法制領域。推動政府管制活動從事前轉向事中和事后，從嚴格管制走向放松管制，更多地依賴市場自身的調節(jié)功能，運用法治方式來防范和治理政府放松管制后可能帶來的市場失靈風險。在招投標管理中推行“負面清單”，有助于促進招投標市場健康有序的發(fā)展，提高政府治理現代化的廉潔透明度。
（二）推行“負面清單”模式的核心內容是放寬準入資格和嚴格禁入規(guī)定
我國全面深化改革進入攻堅期，步入深水區(qū)的關鍵時刻，推進市場經濟向法治經濟的轉變，借鑒國外發(fā)達國家的招投標管理模式及寶鋼電子招投標強化管控體系規(guī)范國內建筑工程招投標市場。
1.2015年中央巡視組披露的央企招投標問題不包括寶鋼，主要原因是寶鋼采用了全流程電子招投標系統(tǒng)，該招標系統(tǒng)由“e招標學苑”招標核心團隊成員長期主導建設。
招投標管理有必要借鑒寶鋼電子招投標管理模式，招投標服務平臺建立完善全流程電子招投標系統(tǒng)，包括建設投標人信息數據庫，投標價格數據庫，招標文件庫和評標專家?guī)斓龋瑢崿F評標報告網上一鍵式生成和網上售標，以完善的數據庫支持招投標業(yè)務的專業(yè)化。將各項管控要求固化在系統(tǒng)內，其中固定的評標方式杜絕了領導開標后打招呼和定標的可能性；通過系統(tǒng)隨機抽取評標專家，所有評標記錄可供隨時抽查，保證評委會名單確定的公正性；評標確定的中標金額，自動通過系統(tǒng)發(fā)送給建設主管部門自動生成合同，避免隨意變更合同內容。
該系統(tǒng)的建立將有利于降低差旅、紙張、印刷、通訊等費用，使參與各方全面降低招投標成本，提高招標效率 。該系統(tǒng)將實現全過程信息監(jiān)控與追溯，有助于促進招標工作的公開與透明，體現了“負面清單”模式下強化社會管制的作用。
2.完善招投標的法制制度建設，將政府管制活動納入法制領域。
制度建設覆蓋招標管理、招投標系統(tǒng)業(yè)務操作、綜合問題分析、服務范圍等各個方面。包括編制專家?guī)旃芾碇贫�、投標人信息庫管理制度、招標人業(yè)務策劃管理制度、招標業(yè)務風險管理制度、招標監(jiān)督管理制度、投標人異議處理管理制度等；完善并細化建設工程施工、設備采購、材料采購、勘察、設計、監(jiān)理等招標管理制度。
比如，專家?guī)煨畔▽＜颐Q，專家所在單位、職稱、參與評標項目名稱，評審中標單位名稱等，便于考核專家評審質量，促進專家評審工作的公平性；
又如，投標人信息庫內容應包括投標人名稱、資質、履約記錄、商業(yè)道德記錄、履行納稅情況、繳納保險業(yè)務情況等，并且每年更新投標人專業(yè)人才、擁有大型機械設備清單、財務狀況、中標項目名稱、性質、金額等信息，一方面可以避免虛假投標資料，簡化評審工作，另一方面促使投標企業(yè)從提高自身素質和內部管理水平上下功夫；
推行無標底及招標控制價的招標制度，一方面可以使投標人在開放的競爭條件下，降低投資成本，另一方面，還能杜絕標底泄露及操作控制價編制等違法行為的發(fā)生，有效遏制腐敗。
3.推進工程投資市場化進程，放寬招投標準入資格，制訂禁入規(guī)定。比如將準入資格放寬為：具有獨立資格的法定代表人，有與履行合同相適應的人員、專業(yè)技術能力、財務能力和管理能力；有完成合同所需的設備、設施等物質條件、有曾經執(zhí)行過類似合同的經驗和良好的信譽、有履行合同的充足的資金來源或獲得資金的能力；有良好的履約記錄和良好的商業(yè)道德記錄。制定禁入規(guī)定為：已宣布破產的，未依法履行納稅和繳納社會保險款項業(yè)務的；在招標前一段時間內曾被判為欺騙或職業(yè)犯罪的；在行政機關給予責令停止或取消資格的。放寬準入資格，制定禁入規(guī)定有助于促進投資市場公平有序的競爭，促進投資環(huán)境的健康發(fā)展。
綜上所述，建筑工程招投標工作的實施推動了建筑領域良性運作及快速發(fā)展，公開、公平、公正的招投標制度可以促進政府部門“反腐工作”。通過分析國際國內招投標管理辦法，結合長期以來的實踐證明，合理的招投標制度可以為擇優(yōu)選擇施工企業(yè)提供可靠依據，有利于建筑企業(yè)提高自身資質水平，優(yōu)化設備人員，改進技術，提升競爭力以獲得更多的合作機會，有利于建筑行業(yè)健康穩(wěn)定的發(fā)展，為廣大群眾提供真正的實惠。（摘自湖北審計網）
湖北省審計廳投資處 張娓娟
