2016年7月,住建部、發(fā)改委、財政部聯(lián)合公布了《關于開展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知》,提出在全國范圍內(nèi)開展特色小城鎮(zhèn)培育工作,到2020年爭取培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)。該政策出臺,必將帶來巨大的投資需求,PPP模式也將開拓一個全新應用領域,成為特色小鎮(zhèn)建設的有力資金支持。
特色小鎮(zhèn)既可以是行政建制鎮(zhèn),也可以是有明確邊界的非鎮(zhèn)非區(qū)非園空間,或是一個聚落空間、集聚區(qū),隸屬于地方政府行政管轄范圍。而一般地方政府土地指標少、基礎設施弱、財政能力有限,引入PPP模式發(fā)展特色小鎮(zhèn)成為最佳選擇。它是一種以特色小鎮(zhèn)項目為合作載體,讓實力企業(yè)參與項目建設,實現(xiàn)政府建設特色小鎮(zhèn)目的,同時為參與社會資本帶來一定投資回報率的模式。其中它參與的項目主要適用于準公共產(chǎn)品的開發(fā),包括基礎設施、公共服務設施及產(chǎn)業(yè)發(fā)展及服務類項目。
特色小鎮(zhèn)發(fā)展PPP模式建議
(一)對參與特色小鎮(zhèn)建設的企業(yè)而言,明確PPP項目運作機制及投資回報預期至關重要
明確PPP項目運作機制。首先,明確項目合作主體。四大主體是政府授權的下屬機構或下屬公司;各類投資主體;金融機構或其他投資人;咨詢設計、工程施工、招商運營等產(chǎn)業(yè)服務機構。其次,明確職責分工。政府部門給予整體方向指導、行政便利支持和專項資金補貼等;合作成立的SPV公司作為PPP項目實施主,負責與政府簽訂PPP項目合同,進行土地整理、基礎設施建設、公共設施建設、物業(yè)項目開發(fā)等項目開發(fā)運營活動。
明確項目相關投資回報。PPP項目屬于基礎設施與公共事業(yè),決定了它需要在社會資本收益和公共利益之間尋求平衡,收益率大概只能達到10%。因此,建議參與特色小鎮(zhèn)建設的社會資本方一開始就要降低收益預期,其次,明確項目收益及補償來源,主要包括開發(fā)建設成本補償和特許經(jīng)營收益。最后,要明確項目周期。一般PPP項目都有長達10-30年的運營期,要靠后期運營的收益來彌補前期投資,因此,需要社會資本方具有強大的運營能力。
(二)對建設特色小鎮(zhèn)的地方政府而言,建立PPP項目庫、制定和爭取相關的稅收、金融政策支持尤為關鍵
建立PPP項目資源庫。首先,明確入庫項目范圍,重點為城市基礎設施及公共服務領域項目。其次,聘請專業(yè)PPP項目咨詢機構,包裝特色小鎮(zhèn)PPP項目,向上申報;然后邀請中介機構基于項目的建設經(jīng)營方案、盈利補貼方案、經(jīng)營年限等綜合條件,對項目進行初步篩選。再次,根據(jù)申報項目的性質(zhì)及成熟度,明確項目分類(儲備項目庫、執(zhí)行項目庫、示范項目庫),確定項目開發(fā)時序。最后,對項目實施動態(tài)化管理,及時有效掌握每個項目的詳細信息,有針對性的提供技術支持與專業(yè)指導,同時建立針對進度慢、效應差的項目建立退出機制,形成良性機制循環(huán)。
制定PPP項目稅收優(yōu)惠政策。目前,財政部已出臺一份《關于支持政府和社會資本合作PPP模式的稅收優(yōu)惠政策的建議》,主要涉及基礎建設領域。因此,在針對社會資本參與特色小鎮(zhèn)PPP項目,政府也應加快出臺針對不同類型的特色小鎮(zhèn)PPP項目實施的各個階段的專項支持扶持優(yōu)惠政策,以達到降低社會資本的投資成本。
加強PPP項目金融支持體系。目前,國家層面出臺的特色小鎮(zhèn)金融支持政策僅有中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一家政策性銀行,遠遠不能跟上我國特色小鎮(zhèn)建設步伐。建議政府加強加緊出臺更多金融支持政策,建立符合特色小鎮(zhèn)PPP項目的金融體系,如:擴大商業(yè)銀行對特色小鎮(zhèn)建設貸款力度、對于進行特色小鎮(zhèn)建設的社會資本進行貸款貼息、大力在各個金融機構宣傳特色小鎮(zhèn)PPP項目、直接發(fā)行一些特色小鎮(zhèn)PPP項目的項目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化進行特色小鎮(zhèn)PPP項目融資等。
中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行將小城鎮(zhèn)建設作為信貸支持的重點領域,以貧困地區(qū)小城鎮(zhèn)建設作為優(yōu)先支持對象,統(tǒng)籌調(diào)配信貸規(guī)模,保障融資需求。
表3
PPP項目包裝推介:在第三屆世界浙商大會開幕式上,簽約重大項目60個,其中有6個關于嘉善大云巧克力甜蜜小鎮(zhèn)的PPP項目,分別為巧克力主題街區(qū)項目、甜蜜小鎮(zhèn)酒店項目、民宿開發(fā)項目、婚慶商業(yè)風情街區(qū)項目、咖啡豆產(chǎn)業(yè)園項目、德國啤酒莊園項目。
多層金融體系保障。2016年,農(nóng)發(fā)行對巧克力甜蜜小鎮(zhèn)已投放項目貸款10億元用于基礎設施建設項目�？偼顿Y15億元的小鎮(zhèn)基礎設施建設項目,已與農(nóng)發(fā)行對接融資10億元。同時,總投資4.3億元的度假區(qū)環(huán)境綜合整治提升項目,融資3億元,目前正在與多家銀行政策比選中。
政府政策支持保障。嘉善縣出臺用地、資金、項目、改革、公共服務等五個方面的政策措施,對小鎮(zhèn)建設中新增建設用地,縣里優(yōu)先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及供地手續(xù),優(yōu)先確保重點項目、基礎設施用地指標;部門資源方面,實行凡是符合小鎮(zhèn)定位的招商項目優(yōu)先向小鎮(zhèn)集聚,基礎設施、公共服務、人文環(huán)境等方面的資源優(yōu)先向小鎮(zhèn)傾斜,管理、建設、運營等方面專業(yè)人才優(yōu)先向小鎮(zhèn)配備的方針。
考慮到地方政府的財政能力,全國特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建過程中,未來資金約束仍然是最大瓶頸,而引入PPP模式是解決資金問題的最佳選擇。通過PPP模式可以廣泛吸收社會資本,既可減輕政府負擔,還可以拓寬融資渠道,實現(xiàn)政府和社會資本實現(xiàn)利益共享和風險共擔。目前,PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設中尚未得到廣泛的應用,要大力發(fā)展該類模式在特色小鎮(zhèn)中的應用,就需要政府從政策、法律、稅收和金融等方面提供更多的支持,才能進一步推動特色小鎮(zhèn)的建設。
