《關(guān)于推進(jìn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域政府與社會資本合作的實施意見》的政策解讀
2018年2月7日，省住建廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域政府與社會資本合作的實施意見》（建計〔2018〕18號，以下簡稱《實施意見），現(xiàn)將主要內(nèi)容解讀如下：
一、 出臺背景
開展政府和社會資本合作是創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制的重要舉措，對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險具有重要作用。為認(rèn)真貫徹落實省政府辦公廳《安徽省支持政府和社會資本合作若干政策的通知》(皖政辦〔2017〕71號)要求，進(jìn)一步做好住建領(lǐng)域政府與社會資本合作（PPP）工作，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與住建領(lǐng)域項目建設(shè)，參照近年來國家發(fā)改委、財政部、住建部等部委推進(jìn)PPP模式持續(xù)健康發(fā)展的有關(guān)政策精神，結(jié)合我省實際，在廣泛調(diào)研、充分征求意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復(fù)論證、修改完善，形成《實施意見》。
二、 主要內(nèi)容
《實施意見》由總體要求、適用范圍、實施模式、實施流程和保障措施共五個部分組成。
（一）總體要求。規(guī)定了推進(jìn)PPP工作的指導(dǎo)思想、工作原則、途徑以及工作目標(biāo)。
（二）適用范圍。主要適用于本省行政區(qū)域內(nèi)政府負(fù)有提供責(zé)任、需求長期穩(wěn)定且適宜社會資本承擔(dān)的城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和公共服務(wù)項目。主要包括：綜合管廊項目、城市黑臭水體整治及水環(huán)境綜合治理項目、供水供氣供熱項目、雨（污）水和垃圾收集處理項目、道路交通項目、市政公用設(shè)施管理養(yǎng)護(hù)項目、公共租賃住房等保障性安居工程建設(shè)和運營管理項目、農(nóng)村垃圾污水等環(huán)境治理和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目及其他適宜采用PPP模式的項目。
（三）實施模式。按照國家、省有關(guān)政策文件，對住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域PPP實施模式進(jìn)行了界定。按照住建領(lǐng)域項目的經(jīng)營特性及向使用者收費的可行性，實施不同的PPP模式，主要分為三種模式，即：經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目。同時，提出各地區(qū)可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況及項目特點，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運用多種方式，切實提高項目運作效率。
（四）實施流程。對住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP操作的流程進(jìn)行了梳理，主要包括項目謀劃、項目推介、項目聯(lián)審、實施方案編制、評價論證、選擇合作伙伴、簽訂項目合同、項目評價、項目移交等9個環(huán)節(jié)。實施流程制定過程中，認(rèn)真貫徹國家有關(guān)部委文件及省政府辦公廳71號文的有關(guān)精神，并結(jié)合當(dāng)前PPP項目實踐中社會各界普遍關(guān)注的重點問題，對相關(guān)條款進(jìn)行了明確。
一是在項目謀劃方面。提出各地住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)專項規(guī)劃和本地實際，綜合考慮財政承受能力、項目經(jīng)濟(jì)社會效益等因素，按照項目合理布局、資源有效配置等原則，精心謀劃篩選回報機(jī)制明確、投資規(guī)模適度、條件成熟的項目，推廣應(yīng)用PPP模式。并根據(jù)國家發(fā)改委、財政部有關(guān)文件精神，對政府參與的新建污水、垃圾處理項目要求全面實施PPP模式，有序推進(jìn)存量項目轉(zhuǎn)型為PPP模式。二是在項目推介方面。提出各地住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)在專項規(guī)劃基礎(chǔ)上建立PPP項目儲備庫。積極向發(fā)改、財政部門推介，并協(xié)助做好項目篩選、審核等工作。三是項目聯(lián)審方面。提出各地住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)配合相關(guān)部門建立健全PPP項目聯(lián)審機(jī)制，積極引入第三方咨詢機(jī)構(gòu)、從項目建設(shè)的必要性、合規(guī)性、規(guī)劃銜接性、PPP模式適用性、財務(wù)可負(fù)擔(dān)性以及價格和收費的合理性方面，對項目進(jìn)行綜合評估。四是在實施方案編制方面。對實施方案編制單位進(jìn)行了明確，即：PPP項目實施方案由實施機(jī)構(gòu)組織編制，可委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)編制。社會資本發(fā)起PPP項目的，由社會資本方編制項目實施方案。同時，對項目實施方案的基本內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化明確，嚴(yán)把關(guān)口。實施方案應(yīng)當(dāng)包括項目概況、風(fēng)險分配基本框架、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式選擇等，如果項目涉及向使用者收取費用，應(yīng)取得價格主管部門出具的相關(guān)意見，有關(guān)主管部門擬訂合作項目實施方案，應(yīng)當(dāng)重視征詢潛在社會資本方的意見。通過規(guī)范實施方案編制程序，進(jìn)一步提高實施方案科學(xué)性、可行性。五是在評價論證方面。明確實施方案編制完成后，由項目實施機(jī)構(gòu)提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。六是在選擇合作伙伴方面。明確各地堅持“規(guī)范、公開、透明”的原則，嚴(yán)格根據(jù)《預(yù)算法》《合同法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項目合作伙伴。七是在簽訂項目合同方面。明確規(guī)定由PPP項目實施機(jī)構(gòu)依據(jù)審查批準(zhǔn)的實施方案，組織起草PPP合同草案。PPP項目合同主要內(nèi)容要參考國家發(fā)展改革委、財政部發(fā)布的PPP項目合同指南。并重申了中央及省政府有關(guān)文件關(guān)于規(guī)范PPP合作行為的準(zhǔn)則（即4條紅線）：項目合同中不得約定由政府回購社會資本方的投資本金或者承擔(dān)社會資本方投資本金的損失，不得約定社會資本方的最低收益；嚴(yán)禁利用政府和社會資本合作方式違法違規(guī)變相舉債，嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)。八是在項目評價方面。根據(jù)國家發(fā)改委、財政部關(guān)于PPP項目績效評價的政策，明確各地住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)會同同級財政、審計等部門，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、相關(guān)專項規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價體系。同時，將績效評價結(jié)果作為價費標(biāo)準(zhǔn)、政府補(bǔ)貼及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。九是在項目移交方面。完善了PPP項目的退出機(jī)制，對項目移交作出規(guī)定。
（五）保障措施。對中央和省政府有關(guān)政策保障措施進(jìn)行了梳理整合，從完善投資回報機(jī)制、加強(qiáng)融資支持、強(qiáng)化監(jiān)督管理、注重示范引領(lǐng)和人才培訓(xùn)、營造公平競爭市場環(huán)境等五個方面進(jìn)行了明確，并提出了工作要求。
