本篇文章將為大家介紹近幾年P(guān)PP的發(fā)展歷程，并且從PPP實(shí)施方案的整改和物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告的整改兩方面為大家介紹一案兩評(píng)合規(guī)性整改的問(wèn)題。
2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部出臺(tái)了一系列政策性文件，規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施，為我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)施創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。
縱觀近幾年P(guān)PP的發(fā)展歷程，大致可將其分為三個(gè)發(fā)展階段：2014年是PPP項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范制定之年；2015年~2016年是PPP理論認(rèn)識(shí)的深化之年； 2017年至今是PPP項(xiàng)目規(guī)范化監(jiān)管之年。特別是《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）及《江蘇省財(cái)政廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（蘇財(cái)金〔2017〕92號(hào)）等文件的頒布實(shí)施，對(duì)PPP項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)作提出了更高的要求。
對(duì)照文件，一些早期實(shí)施的PPP項(xiàng)目在“一案兩評(píng)”編寫(xiě)的規(guī)范性、投資回報(bào)模式設(shè)置的合理性及PPP綜合信息平臺(tái)庫(kù)內(nèi)信息披露等方面或多或少與新發(fā)布的92號(hào)文有不符之處。
為進(jìn)一步規(guī)范實(shí)施PPP項(xiàng)目，各地均發(fā)起了PPP項(xiàng)目整改工作，本文作者從參與項(xiàng)目整改實(shí)踐工作中出發(fā)，對(duì)整改內(nèi)容及整改思路進(jìn)行了總結(jié)，具體如下：
01
一案兩評(píng)合規(guī)性整改
（1）PPP實(shí)施方案的整改
實(shí)施方案整改主要集中在以下幾個(gè)方面：
①實(shí)施方案主體章節(jié)與國(guó)家發(fā)布的PPP實(shí)施方案總體章節(jié)內(nèi)容不一致，常缺少風(fēng)險(xiǎn)分配、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)等章節(jié)內(nèi)容，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分配、監(jiān)管及考核等闡述不明確。
②政府方對(duì)項(xiàng)目承諾固定收益、兜底回報(bào)，未真正體現(xiàn)社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)、管理優(yōu)勢(shì)。
③政府方對(duì)項(xiàng)目融資提供擔(dān)保、抵押等扶持政策，降低了對(duì)社會(huì)資本方的融資能力考核。
④項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、運(yùn)作方式模糊不清，導(dǎo)致項(xiàng)目回報(bào)方式設(shè)置不清晰。
⑤項(xiàng)目未建立有效的績(jī)效考核機(jī)制。
針對(duì)上述問(wèn)題，整改思路如下：
①按照《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）規(guī)定的方案主要內(nèi)容進(jìn)行完善，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)合理劃分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配方案，在風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體方面充分考慮社會(huì)資本方、政府方及項(xiàng)目公司三者關(guān)系，合理分配；完善項(xiàng)目監(jiān)管內(nèi)容，強(qiáng)化政府方作為公共事務(wù)的管理者及公共產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者的雙重身份，注重項(xiàng)目合作期內(nèi)的監(jiān)管及協(xié)調(diào)義務(wù)。
②因整改工作開(kāi)始時(shí)，項(xiàng)目采購(gòu)已基本結(jié)束，在整改方案中將按照中標(biāo)價(jià)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行完善，在既有的中標(biāo)條件下，對(duì)項(xiàng)目投資及回報(bào)進(jìn)行重新測(cè)算。同時(shí)，將根據(jù)項(xiàng)目公司在項(xiàng)目合作期內(nèi)的責(zé)任義務(wù)制定有效的績(jī)效考核方案，將項(xiàng)目投資及回報(bào)支付金額與績(jī)效考核結(jié)果相掛鉤，建立按效付費(fèi)機(jī)制。
③PPP項(xiàng)目明確融資主體為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方，由社會(huì)資本方提供必要的融資擔(dān)保、抵押或其他增信措施。
④明確項(xiàng)目運(yùn)作方式，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)作方式，合理設(shè)置項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，整體需注重體現(xiàn)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)性（非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目除外），關(guān)注社會(huì)資本方在項(xiàng)目管理、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)及人力資源等方面的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)與運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核機(jī)制對(duì)應(yīng)，增強(qiáng)對(duì)運(yùn)營(yíng)期的績(jī)效考核。
（2）物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告的整改
物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告整改主要集中在以下兩個(gè)方面：
①僅采用定性分析評(píng)價(jià)，未采用定量分析評(píng)價(jià)。
②采用定性分析加定量分析的評(píng)價(jià)方式，但定性分析并未開(kāi)展專家論證會(huì)，未取得評(píng)審專家評(píng)審意見(jiàn)及財(cái)政部門(mén)批復(fù)。
整改思路如下：
物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告的編制嚴(yán)格按照財(cái)政部《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（財(cái)金〔2015〕167號(hào)）的要求進(jìn)行編制，開(kāi)展定性及定量評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)報(bào)告完善后重新提交財(cái)政部門(mén)審核，并組織開(kāi)展物有所值評(píng)審會(huì)。
上半篇文章主要從PPP實(shí)施方案的整改和物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告的整改兩方面為大家介紹了一案兩評(píng)合規(guī)性整改的問(wèn)題，下半篇文章將從財(cái)承報(bào)告的整改方面為大家介紹一案兩評(píng)合規(guī)性整改的問(wèn)題，并且從PPP綜合信息平臺(tái)庫(kù)披露信息的整改和已簽訂PPP項(xiàng)目合同的整改兩方面為大家介紹PPP項(xiàng)目整改內(nèi)容并幫大家進(jìn)行整改思路的總結(jié)。
02
一案兩評(píng)合規(guī)性整改
財(cái)承報(bào)告的整改：
財(cái)承報(bào)告不合規(guī)性主要集中在以下兩個(gè)方面：
①財(cái)政承受能力論證報(bào)告中缺少行業(yè)領(lǐng)域均衡性的評(píng)估。
②財(cái)政承受能力論證報(bào)告中僅分析項(xiàng)目對(duì)比當(dāng)?shù)刎?cái)政支出的影響分析，未統(tǒng)籌全區(qū)域已實(shí)施及擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目，綜合考慮支出安排；在分析項(xiàng)目占當(dāng)?shù)刎?cái)政支出情況時(shí)，僅對(duì)地區(qū)一般公共預(yù)算支出能力進(jìn)行預(yù)測(cè)與占比分析，未體現(xiàn)基金預(yù)算支出預(yù)測(cè)分析結(jié)果。
整改思路如下：
①補(bǔ)充完善項(xiàng)目行業(yè)領(lǐng)域均衡性分析，主要從已實(shí)施項(xiàng)目所屬領(lǐng)域及本項(xiàng)目所屬領(lǐng)域角度分析，防止出現(xiàn)該地區(qū)某一行業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目過(guò)于集中的現(xiàn)象。
②從地區(qū)已實(shí)施及擬實(shí)施的所有PPP項(xiàng)目出發(fā)，由地區(qū)財(cái)政部門(mén)按照項(xiàng)目實(shí)施先后進(jìn)行排序，并分別對(duì)項(xiàng)目支出責(zé)任按照一般公共預(yù)算及基金預(yù)算進(jìn)行合理分配，然后分別分析截至項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，該地區(qū)已實(shí)施項(xiàng)目支出責(zé)任占地區(qū)一般公共預(yù)算支出責(zé)任的比例，該比例不得超過(guò)10%的紅線要求。
03
PPP綜合信息平臺(tái)庫(kù)披露信息的整改
財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文將PPP項(xiàng)目庫(kù)分為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單和項(xiàng)目管理庫(kù)，將處于識(shí)別階段的項(xiàng)目，納入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單，重點(diǎn)進(jìn)行項(xiàng)目孵化和推介；將處于準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交階段的項(xiàng)目，納入項(xiàng)目管理庫(kù)，按照PPP相關(guān)法律法規(guī)和制度要求，實(shí)施全生命周期管理，確保規(guī)范運(yùn)作。
經(jīng)分析，涉及整改的PPP項(xiàng)目大多處于項(xiàng)目管理庫(kù)中。因PPP綜合信息平臺(tái)庫(kù)為動(dòng)態(tài)管理庫(kù)，且系統(tǒng)持續(xù)升級(jí)更新，因此要根據(jù)系統(tǒng)升級(jí)情況及“一案兩評(píng)”整改內(nèi)容不斷完善庫(kù)內(nèi)信息，同時(shí)，要按照項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，將項(xiàng)目前期立項(xiàng)、國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)評(píng)等前期報(bào)告、批復(fù)等合規(guī)性文件上傳完善，以實(shí)現(xiàn)庫(kù)內(nèi)項(xiàng)目信息正常披露。
04
已簽訂PPP項(xiàng)目合同的整改
（1）簽署主體不合規(guī)的整改思路
在實(shí)踐工作中，項(xiàng)目中標(biāo)后，項(xiàng)目公司尚未成立時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通常在談判結(jié)束后與社會(huì)資本方簽署PPP合同，但從《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》中對(duì)PPP項(xiàng)目合同的界定中可看出，PPP項(xiàng)目合同的簽署主體需為政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)（即實(shí)施機(jī)構(gòu)）與項(xiàng)目公司。因此需簽署關(guān)于承繼原PPP合同的補(bǔ)充協(xié)議，約定由項(xiàng)目公司全面承繼社會(huì)資本方在原合同項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù)，或者由政府方與項(xiàng)目公司按照PPP項(xiàng)目合同文本重新簽訂正式的PPP項(xiàng)目合同，約定雙方權(quán)利及義務(wù)。
（2）關(guān)鍵條款的整改思路
按照項(xiàng)目“一案兩評(píng)”整改內(nèi)容和整改思路，建議雙方以補(bǔ)簽協(xié)議的方式完善初期合同不完備之處，徹底杜絕回購(gòu)、兜底、固定回報(bào)、保底收益等不合規(guī)條款，明確項(xiàng)目公司（或社會(huì)資本方）為項(xiàng)目融資主體，強(qiáng)化政府方的監(jiān)管職責(zé)，建立有效的績(jī)效考核機(jī)制，并將績(jī)效考核方案作為PPP合同的附件文件。
此外，在具體運(yùn)作過(guò)程中部分項(xiàng)目公司還存在公司章程、股東協(xié)議缺失；項(xiàng)目資本金繳納不及時(shí)；以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或代持股份等不合規(guī)操作，在PPP項(xiàng)目整改工作中，需聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)及時(shí)整改糾偏。
綜上所述，PPP項(xiàng)目具有投資額大、合作周期長(zhǎng)，復(fù)雜程度高等特點(diǎn)，在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)必須合法合規(guī)運(yùn)作，對(duì)于因早期政策不完備、新政策實(shí)施后衍生的項(xiàng)目不合規(guī)現(xiàn)象需及時(shí)整改、合規(guī)操作，才能保證項(xiàng)目順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)政府方和社會(huì)資本方雙贏。
