2017年2月21日，國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2017]19號），明確要求完善工程建設組織模式，培育全過程工程咨詢，這是在建筑工程全產(chǎn)業(yè)鏈中首次明確提出“全過程工程咨詢”這一概念。主旨是為了適應發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和建設項目市場國際化需要，培育全過程工程咨詢，是提高工程建設管理和咨詢服務水平，保證工程質(zhì)量和投資效益的重要舉措。
隨后，5月2日，住建部下發(fā)了《關(guān)于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市[2017]101號），正式啟動了全過程工程咨詢試點工作，整個行業(yè)掀起了一股全過程工程咨詢研討熱。
住建部官網(wǎng)于2018年3月23日發(fā)布《推進全過程工程咨詢服務發(fā)展的指導意見（征求意見稿）》（以下簡稱《指導意見》）和《建設工程咨詢服務合同示范文本（征求意見稿）》（以下簡稱《合同》）。推動全過程工程咨詢已勢不可擋！
2018年全過程工程咨詢再提速！但是面對突如其來的政策風口，你真的準備好了么？
全過程工程咨詢與工程總承包的三大區(qū)別、四大聯(lián)系！
來源：微信公眾號“建緯律師” ，作者：韓如波、鄭冠紅
原標題：【建緯觀點】全過程咨詢與工程總承包的差異與聯(lián)系
2017年2月21日，國辦發(fā)〔2017〕19號文件《國務院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》從國家層面首次提出了“全過程工程咨詢”的概念，并將“加快推行工程總承包”與“培育全過程工程咨詢”作為完善工程建設組織模式的兩項重要舉措。隨即，國家及地方政府行政主管機關(guān)開始陸續(xù)就全過程工程咨詢與工程總承包發(fā)布了系列文件，以指導兩項舉措具體落地實施，2018年初，本所工程總承包業(yè)務部分別就2017年度國家及地方的全過程工程咨詢和工程總承包政策進行了總結(jié)與梳理，在此基礎上，針對全過程工程咨詢與工程總承包的概念、區(qū)別、聯(lián)系，本文將進一步從法律角度探究，并對現(xiàn)階段推行全過程咨詢與工程總承包的現(xiàn)實意義進行分析與思考。
一全過程工程咨詢與工程總承包的概念
1、全過程工程咨詢
2017年2月21日，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2017]19號），其中在“完善工程組織建設模式”部分，明確倡導：“培育全過程工程咨詢。鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監(jiān)理、招標代理、造價等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)。制訂全過程工程咨詢服務技術(shù)標準和合同范本。政府投資工程應帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務。在民用建筑項目中，充分發(fā)揮建筑師的主導作用，鼓勵提供全過程工程咨詢服務�！痹撐募ㄖ䴓I(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈中首次提出了“全過程工程咨詢”這一概念。
2017年12月11日，《關(guān)于征求在民用建筑工程中推進建筑師負責制指導意見（征求意見稿）意見的函》（建市設函[2017]62號）：建筑師負責制是以擔任民用建筑工程項目設計主持人或設計總負責人的注冊建筑師（以下稱為建筑師）為核心的設計團隊，依托所在的設計企業(yè)為實施主體，依據(jù)合同約定，對民用建筑工程全過程或部分階段提供全壽命周期設計咨詢管理服務，最終將符合建設單位要求的建筑產(chǎn)品和服務交付給建設單位的一種工作模式。
按照前述國家有關(guān)文件的規(guī)定，目前所推行的“建筑師負責制”以及部分學者提出的“首席建造人制度”“總咨詢師”都可稱之為現(xiàn)階段針對國家推行的全過程工程咨詢的具體嘗試。
2、工程總承包
2017年2月21日，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2017]19號）：“三、完善工程建設組織模式：（三）加快推行工程總承包。裝配式建筑原則上應采用工程總承包模式。政府投資工程應完善建設管理模式，帶頭推行工程總承包。加快完善工程總承包相關(guān)的招標投標、施工許可、竣工驗收等制度規(guī)定。按照總承包負總責的原則，落實工程總承包單位在工程質(zhì)量安全、進度控制、成本管理等方面的責任�！�
住建部2017年12月23日公開征求意見的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》第三條規(guī)定：“本辦法所稱工程總承包，是指從事工程總承包的單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的設計、采購、施工等實行全過程或者若干階段承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式�！�
2018年1月1日生效實施的《建設項目工程總承包管理規(guī)范》（GB/T 50358-2017）第2.0.1條規(guī)定“工程總承包 engineering procurement construction（EPC） contracting/design-build contracting 依據(jù)合同約定對建設項目的設計、采購、施工和試運行實行全過程或若干階段的承包”。
結(jié)合《建設項目工程總承包管理規(guī)范》條文說明可知：工程總承包可以是全過程的承包，也可以是分階段的承包。工程總承包的范圍、承包方式、責權(quán)利等由合同約定。工程總承包通常有下列方式：
1.設計采購施工（EPC）/交鑰匙工程總承包，即工程總承包企業(yè)依據(jù)合同約定，承擔設計、采購、施工和試運行工作，并對承包工程的質(zhì)量、安全、費用和進度等全面負責。
2.設計-施工總承包（D-B），即工程總承包企業(yè)依據(jù)合同約定，承擔工程項目的設計和施工，并對承包工程的質(zhì)量、安全、費用、進度、職業(yè)健康和環(huán)境保護等全面負責。
3.根據(jù)工程項目不同規(guī)模、類型和項目發(fā)包人要求，工程總承包還可以采用設計-采購總承包（E-P）和采購-施工總承包（P-C）等方式”。
二全過程工程咨詢與工程總承包的區(qū)別與聯(lián)系
（一）全過程工程咨詢與工程總承包的區(qū)別
1、從提供工作成果的性質(zhì)而言，全過程工程咨詢“包服務”，工程總承包“包工程”。從前述全過程工程咨詢和工程總承包的概念不難看出，全過程工程咨詢屬于工程咨詢的范疇，不涉及有形產(chǎn)品的生產(chǎn)制造，其提供的工作成果是標準、規(guī)范、流程等無形的智力成果，本質(zhì)上是提供配合、協(xié)調(diào)、管理、控制、咨詢等能夠產(chǎn)生收益但不產(chǎn)生“所有權(quán)”的服務，因此相對應全過程工程咨詢收取的報酬是服務費，這種服務費主要組成主要為“成本+酬金”，而工程總承包是“包工程”，是將無形的智力成果與有形的、分散的材料、機械設備相融合并最終物化為建筑產(chǎn)品、形成固定資產(chǎn)的行為，工程總承包最終提供的是有形的工程，不同的工程總承包模式下，計取的費用略有不同，以EPC工程總承包模式為例，其所計取的費用不僅包含設計等咨詢服務類費用，還包括材料設備工器具購置款、建筑安裝工程費、試運行費用等。
2、 從融資角度而言，全過程咨詢通常不涉及融資，工程總承包常與融資相關(guān)聯(lián)并存在相應的法律風險。國際上，由于工程總承包項目通常會涉及能源、電力、公路、鐵路等大型基礎設施項目，該類項目不僅僅是技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，同時也是資本密集型，即使項目建設單位自身的資金實力可以滿足項目需求，從提升資金使用效率的角度而言也往往更傾向于借助于外部融資的方式去實施項目開發(fā)，這就很大程度令工程總承包與融資相關(guān)聯(lián)，衍生了“EPC+ Finance”模式；近年國內(nèi)項目的承包也越來越多的與融資關(guān)聯(lián)， 2006年1月建設部、發(fā)展改革委、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布建市〔2006〕6號文《關(guān)于嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設的通知》，《通知》為控制政府投資項目超概算、防止拖欠工程款和農(nóng)民工工資，規(guī)定“政府投資項目一律不得以建筑業(yè)企業(yè)帶資承包的方式進行建設，不得將建筑業(yè)企業(yè)帶資承包作為招投標條件”，但鑒于我國公有制經(jīng)濟為主體的經(jīng)濟體制，客觀上決定了基礎設施投融資領(lǐng)域的資金、技術(shù)、人才資源主要集中于政府、國有企業(yè)等公共部門，因此為了推動社會資本尤其是民營資本參與基礎設施建設，提高公共服務供給的質(zhì)量和效率，公私合作（Public-Private-Partner-ship）經(jīng)營模式在地方上得到了廣泛的推行和發(fā)展，受PPP模式下有關(guān)特許經(jīng)營期和融資安排的影響， 產(chǎn)生了“PPP+EPC”這類附帶融資安排的工程總承包模式。
鑒于工程總承包與融資關(guān)聯(lián)的屬性，工程總承包商在參與項目過程中將可能受制于一些金融機構(gòu)為降低其融資風險而制定的游戲規(guī)則，例如放棄優(yōu)先受償權(quán)、要求提供“承包商融資配合和承諾”，或者面臨“介入權(quán)”條款（step-in right）等重大法律隱患，而全過程工程咨詢在融資角度則顯得更加單純，全過程工程咨詢單位往往不直接參與項目融資，而是協(xié)助建設單位為項目投融資提供投融資規(guī)劃、項目投融資咨詢等服務。
3、 從行業(yè)發(fā)展角度而言，全過程工程咨詢的發(fā)展關(guān)系到工程咨詢資源整合利用和咨詢行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。建市[2017]145號文《住房城鄉(xiāng)建設部關(guān)于促進工程監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的意見》中有關(guān)監(jiān)理企業(yè)的轉(zhuǎn)型，提出引導監(jiān)理企業(yè)服務主體多元化、創(chuàng)新工程監(jiān)理服務模式，鼓勵監(jiān)理企業(yè)在立足施工階段監(jiān)理的基礎上，向“上下游”拓展服務領(lǐng)域，提供項目咨詢、招標代理、造價咨詢、項目管理、現(xiàn)場監(jiān)督等多元化的“菜單式”咨詢服務。此外，住建部發(fā)布的一系列規(guī)范性《住房城鄉(xiāng)建設部關(guān)于印發(fā)<工程勘察設計行業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃>的通知》（建市[2017]102號）、《關(guān)于征求在民用建筑工程中推進建筑師負責制指導意見（征求意見稿）意見的函》（建市設函[2017]62號）等文件均表達了大力發(fā)展全過程工程咨詢的模式，鼓勵并倡導勘察、設計、造價、監(jiān)理等企業(yè)通過并購重組、聯(lián)合等方式發(fā)展全過程工程咨詢服務，逐步形成建設工程項目全生命周期的一體化工程咨詢服務體系，培育一批智力密集型、技術(shù)復合型、管理集約型的大型工程建設咨詢服務企業(yè)。
（二）全過程工程咨詢與工程總承包的內(nèi)在關(guān)聯(lián)
1、從法律關(guān)系上而言，全過程工程咨詢與工程總承包單位之間存在管理與被管理的關(guān)系。一般情況下，全過程工程咨詢單位受建設單位委托，按照具體的委托內(nèi)容對工程提供項目建議、前期策劃、勘察設計、監(jiān)理、招標代理、造價咨詢、項目竣工后評價及運營等多元化的咨詢服務，并在授權(quán)范圍內(nèi)代表建設單位對工程總承包單位進行監(jiān)督和管理，三方合同法律關(guān)系如下圖所示：
2、兩者均體現(xiàn)對設計、施工資質(zhì)的要求。我們通過對近二年國家及地方發(fā)布的有關(guān)全過程工程咨詢和工程總承包的政策文件，目前工程總承包商需要具備與工程相適應的設計或施工資質(zhì)，而關(guān)于全過程工程咨詢，因涉及多項咨詢行業(yè)相關(guān)資質(zhì)，雖暫無統(tǒng)一規(guī)定，但通常要求具備勘察設計、監(jiān)理、造價咨詢等一項或多項資質(zhì)，且上海、廣東兩地明確允許施工資質(zhì)也可承接全過程工程咨詢，可見全過程工程咨詢與工程總承包均體現(xiàn)了設計、施工的資質(zhì)要求。
國家有關(guān)承接全過程工程咨詢業(yè)務的企業(yè)資質(zhì)主要規(guī)定：
《國務院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）：鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監(jiān)理、招標代理、造價等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)。
建設項目全過程工程咨詢控制要點及操作實務專題培訓班，培訓時間、地點：07月27-7月31日（27日報到）南京市，添加微信號653278912咨詢。注：本段文字不屬于文章正文內(nèi)容。
《住房城鄉(xiāng)建設部關(guān)于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市[2017]101號）：試點地區(qū)住房城鄉(xiāng)建設主管部門要引導大型勘察、設計、監(jiān)理等企業(yè)積極發(fā)展全過程工程咨詢服務，拓展業(yè)務范圍。
《住房城鄉(xiāng)建設部關(guān)于推進全過程工程咨詢服務發(fā)展的指導意見（征求意見稿）》：4.提供全過程工程咨詢服務企業(yè)的能力要求。提供全過程工程咨詢服務的企業(yè)應當具有相應的組織、管理、經(jīng)濟、技術(shù)和法規(guī)等咨詢服務能力，同時具有良好的信譽、相應的組織機構(gòu)、健全的工程咨詢服務管理體系和風險控制能力。全過程工程咨詢服務企業(yè)承擔勘察、設計或監(jiān)理咨詢服務時，應當具有與工程規(guī)模及委托內(nèi)容相適應的資質(zhì)條件。
國家有關(guān)承接工程總承包業(yè)務企業(yè)資質(zhì)的主要規(guī)定：
住房城鄉(xiāng)建設部《關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》：（七）工程總承包企業(yè)的基本條件。工程總承包企業(yè)應當具有與工程規(guī)模相適應的工程設計資質(zhì)或者施工資質(zhì)，相應的財務、風險承擔能力，同時具有相應的組織機構(gòu)、項目管理體系、項目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績。
《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》第十一條（工程總承包單位條件）：工程總承包單位應當具有與工程規(guī)模相適應的工程設計資質(zhì)（僅具有建筑工程設計事務所資質(zhì)除外）或者施工總承包資質(zhì)。
3、 兩者均指向工程建設的全過程或若干階段，且均著重強調(diào)“設計”的關(guān)鍵性和全局性。
全過程工程咨詢雖涉及到建筑咨詢多個行業(yè)的重大變革，但落實到現(xiàn)階段的具體實踐中，核心在于對建筑師執(zhí)業(yè)權(quán)利的擴大和相應執(zhí)業(yè)責任的提升，以目前推行的建筑師負責制為例，從以往設計、造價、招標、監(jiān)理等離散的咨詢服務模式下建筑師僅基于委托提供階段性設計工作，逐步發(fā)展為從設計階段開始由建筑師負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各專業(yè)設計、咨詢及設備供應商的咨詢管理服務，在此基礎上逐步向規(guī)劃、策劃、施工、運維、改造、拆除等方面拓展建筑師服務內(nèi)容，加強設計與造價之間的銜接，協(xié)助建設單位提升項目管理能力。住建部《關(guān)于在民用建筑工程中推進建筑師負責制的指導意見（征求意見稿）》中提到“推進建筑師負責制，充分發(fā)揮建筑師主導作用，鼓勵提供全過程工程咨詢服務，明確建筑師權(quán)利和責任，提高建筑師地位”。
同樣的，工程總承包也包含了項目設計、采購、施工和試運行的全過程或若干階段，但從控制工程質(zhì)量與費用、縮短建設周期的意義而言，將較大程度將依賴于工程勘察設計的先導優(yōu)勢，在設計階段即提供拓展覆蓋項目采購、施工、試運行等階段的技術(shù)支持，形成設計、采購與施工的深度交叉融合，降低工程建設過程中多環(huán)節(jié)工作協(xié)調(diào)造成的內(nèi)耗損失。
4、推行全過程工程咨詢和工程總承包有利于提高工程管理的質(zhì)量與效率，并有助于政府投資工程進行造價控制，兩者均為政府投資工程所鼓勵的管理模式。
《國務院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）：政府投資工程應帶頭推行全過程工程咨詢。
《住房城鄉(xiāng)建設部關(guān)于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市[2017]101號）：引導政府投資工程帶頭參加全過程工程咨詢試點。
2016年5月20日住建部建市〔2016〕93號文件《住房和城鄉(xiāng)建設部關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》規(guī)定：政府投資項目和裝配式建筑應當積極采用工程總承包模式。
國辦發(fā)〔2017〕19號文件《國務院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》：（三）加快推行工程總承包。裝配式建筑原則上應采用工程總承包模式。政府投資工程應完善建設管理模式，帶頭推行工程總承包。
小結(jié)
目前，我國建筑業(yè)仍處于“大而不強”階段，企業(yè)核心競爭力不強、工人技能素質(zhì)偏低等問題較為突出，開展全過程工程咨詢和工程總承包有助于重新整合與分配市場資源，促進行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，培育企業(yè)核心競爭力；此外，推行全過程工程咨詢和工程總承包有助于提升建筑設計水平和加快建筑業(yè)“走出去”，推動品牌創(chuàng)新，加快國內(nèi)建設標準國際化，提升中國建設標準在國際上的地位和對外承包能力，培養(yǎng)國內(nèi)企業(yè)走出國外實施海外EPC項目、打造“中國建造”品牌。
最后需要說明的是，全過程咨詢服務和工程總承包在根源上同屬于建設單位進行工程建設項目組織方式，建設單位可以根據(jù)項目具體特點和所處階段，組合不同類型的工程咨詢與工程總承包模式，在保證效率和使用需求的前提下達到控制工期、造價、質(zhì)量、安全的建設目的，但基于現(xiàn)階段國內(nèi)建筑市場管理需要及建筑市場資質(zhì)準入的要求，建筑市場參與主體在開展全過程工程咨詢和工程總承包業(yè)務時仍應對有關(guān)概念和內(nèi)涵進行深刻分析與清晰界定。
作者介紹：韓如波，上海市建緯律師事務所主任助理、高級合伙人、工程總承包業(yè)務部主任，住建部《房屋建筑和市政基礎設施工程總承包管理辦法》（草案）主要執(zhí)筆人，“一帶一路”（中國）仲裁院仲裁員，武漢仲裁委員會仲裁員，贛江新區(qū)國際仲裁院仲裁員，中國土木工程學會建筑市場與招標投標研究分會常務理事，上海市政府采購評審專家、上海市安裝行業(yè)協(xié)會特聘專家、上海市律師協(xié)會房地產(chǎn)業(yè)務研究委員會委員，2013、2015、2017年度美國《工程新聞記錄》/建筑時報最值得推薦的60位中國工程法律專業(yè)律師。
鄭冠紅，上海市建緯律師事務所工程總承包業(yè)務部專職律師，西北政法大學法律碩士，常年為大型建筑企業(yè)集團提供專業(yè)法律服務，專注于各類建設工程、房地產(chǎn)領(lǐng)域的訴訟與非訴訟業(yè)務。曾參與住房和城鄉(xiāng)建設部《建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為認定查處管理辦法》的修訂工作，參與《法院審理建筑工程案件觀點集成》等書籍的編寫修訂工作，參與建緯所《房屋建筑和市政基礎設施工程總承包管理辦法（征求意見稿）》及配套合同示范文本的起草工作，參與建緯所《最高人民法院關(guān)于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋（二）（征求意見稿）》修訂課題組的修訂工作。
全過程工程咨詢須以設計為主導
建筑策劃先行
■ 王宏海 鄧曉梅 申長均
住建部建市[2017]101號文《關(guān)于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》，是落實國辦19號《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》文件的專門部署。本文回顧了我國工程項目管理與咨詢服務模式的演變歷程，通過國內(nèi)外建筑設計服務范圍的比較研究，提出全過程工程咨詢須以設計為主導、建筑策劃先行等觀點及政策建議，供同行研究者及政府管理部門參考。
我國工程項目管理與咨詢服務模式的演變
業(yè)主自管模式
上世紀90年代中期之前，受首個世行援助項目“魯布革沖擊”的影響，我國開始在工程項目中逐漸推行與國際接軌的四項重要制度，即項目法人負責制、招標投標制、工程監(jiān)理制和合同管理制。由此，我國逐步確立了建設業(yè)主的項目法人地位，項目法人對項目投資、立項、設計、招標、造價、施工管理、竣工驗收等全過程負責。在1996年強制推行工程監(jiān)理制度之前，一個工程項目除了將投資咨詢、勘察設計委托給咨詢和勘察設計單位承擔外，項目的招標、造價及項目管理一般都是業(yè)主的內(nèi)部職能——這可以權(quán)且稱之為“業(yè)主自管”模式，參見圖1。
圖1 工程項目管理和咨詢服務模式的演變示意
工程咨詢“碎片化”服務模式
1988年我國開始試點監(jiān)理制，1996年正式頒布《工程建設監(jiān)理規(guī)定》，實行強制性監(jiān)理制度。初期，監(jiān)理職責曾體現(xiàn)出全過程項目管理的特點，即所謂“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”，初衷是希望在一定程度上代行“業(yè)主自管”職能。后來實施中，一方面由于沒有堅持國際通行的以設計為主導，使得監(jiān)理企業(yè)技術(shù)含量及權(quán)威性不足，另一方面由于后來推行造價咨詢、招標代理制度，使監(jiān)理的投資控制和項目管理職能被削弱，逐步導致監(jiān)理形同虛設，演變成甲方的“質(zhì)量員”、“安全員”，設計院也只是“畫圖的”，造成了工程咨詢服務的制度性分割——這被專業(yè)人士稱為所謂的工程咨詢服務“碎片化”模式。
大量“碎片化”案例研究證明，在此模式下，描述標的物的“項目定義文件”由設計、招標代理、造價咨詢等機構(gòu)分別完成，建設意圖由各家“分體式”表述，使得工程項目從源頭上就存在大量的“錯、漏、碰、缺”，后期必然造成后期變更增多、工期延誤、建筑品質(zhì)降低等各種弊端。同時，“五方”乃至七方責任主體對工程共同負責卻難以追責，造成業(yè)主疲于協(xié)調(diào)，各干系方內(nèi)耗加大，項目利益受損。這種“碎片化”模式已進入到發(fā)展的瓶頸期，受到廣大業(yè)主的詬病。
全過程工程咨詢服務模式
這次全過程工程咨詢服務試點推廣，目的是深化工程建設組織管理模式改革，提升我國工程咨詢行業(yè)“供給側(cè)”的內(nèi)在素質(zhì)，讓咨詢回歸咨詢的本質(zhì)，與國際模式接軌，參與“一帶一路”建設。筆者認為，在我國建筑業(yè)體制下，全過程工程咨詢包括的范圍可以參見圖2，咨詢服務提供商可根據(jù)業(yè)主委托需要提供全部或部分咨詢服務。
圖2 全過程工程咨詢服務范圍
國內(nèi)外建筑設計服務范圍比較
國內(nèi)外建筑設計服務范圍的比較
通常，國際通行的建筑設計咨詢服務程序一般可劃分為建筑策劃、建筑設計、招投標、施工監(jiān)理與運營維護等五階段，參見圖3。
圖3 國內(nèi)外建筑設計服務范圍比較
國際上，建筑設計公司（事務所）通�？梢韵驑I(yè)主提供從建筑策劃至設計全程（含策劃、方案、擴初、招標圖，乃至施工圖等）、招投標、施工監(jiān)理等“一條龍”的全過程工程咨詢服務，也可以根據(jù)業(yè)主需要，提供一個或數(shù)個階段的“菜單式”咨詢，如拿地策劃、設計方案、施工圖設計等單項服務，而我國的設計公司（院、所）只能提供圖紙設計，這種現(xiàn)狀已不能滿足建設業(yè)主對工程建設組織方式的多樣化需求，應該予以改革。
建筑師責任的界定
UIA國際建協(xié)政策推薦導則中對建筑師職業(yè)責任的界定為：“包括提供城鎮(zhèn)規(guī)劃，以及一棟或一群建筑的設計、建造、擴建、保護、重建或改建等方面的服務。這些專業(yè)性服務包括（但不限于）：規(guī)劃、土地使用規(guī)劃、城市設計、前期研究、設計任務書、設計、模型、圖紙、說明書及技術(shù)文件，對其他專業(yè)（咨詢顧問工程師、城市規(guī)劃師、景觀建筑師和其他專業(yè)咨詢顧問師等）編制的技術(shù)文件作應有的恰當協(xié)調(diào)，以及提供建筑經(jīng)濟、合同管理、施工監(jiān)督與項目管理等服務�！�由此看，提供設計全程服務是國際化建筑師的天然職責，其中項目前期研究及全程業(yè)務是我國建筑師職業(yè)實踐的短板。
我國建筑師的執(zhí)業(yè)現(xiàn)狀
由于工程咨詢服務的“碎片化”，以及前期研究多由業(yè)主自行或委托其他專業(yè)策劃機構(gòu)完成，我國建筑師就變成了“畫圖匠”或“造型藝術(shù)家”，大部分建筑師只負責設計工作，建筑策劃、招投標、造價控制、工程監(jiān)理等均由業(yè)主外委專業(yè)機構(gòu)完成，工程協(xié)調(diào)管理仍由“業(yè)主自管”。由于監(jiān)理、造價咨詢、招標代理的“擠出”效應，進一步造成我國的建筑師（設計院）服務能力得不到培育，基本上不進行策劃、不懂材料與造價，不下工地監(jiān)理，建筑師（設計院）的服務能力不能覆蓋工程項目實施全過程。由此可見，我國建筑師在提供建筑師全程業(yè)務——全過程工程咨詢方面，任重而道遠。
全過程工程咨詢應以設計為主導、建筑策劃先行
全過程工程咨詢應以設計為主導
數(shù)年前，陳世民大師生前有感于國內(nèi)不重視設計前期研究、工程咨詢碎片化的現(xiàn)實情況，提出了著名的“項鏈論”，即設想用“帶造價的設計”這根“線”，串起策劃、設計、造價、招標、監(jiān)理等幾顆“珍珠”, 為業(yè)主提供增值服務，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈價值最大化。陳大師這里所謂的“帶造價”，正是UIA建筑師責任中貫穿設計全程的“建筑經(jīng)濟、合同管理”。
圖4 全過程工程咨詢應設計主導、建筑策劃先行
一般來說，設計和招標采購階段決定了工程造價的百分之七八十，“建筑策劃和設計”是全過程工程咨詢服務最前端、也是最基礎的階段，只有通過策劃、可研、擴初等才能“系統(tǒng)”表述業(yè)主的投資意圖。在設計、造價、監(jiān)理等各咨詢方中，只有設計人員最掌握業(yè)主心理，最知道怎樣能夠?qū)崿F(xiàn)業(yè)主意圖，最知道業(yè)主有多少錢，在哪個方面愿意多花錢，如何少花錢、巧花錢……總之，“建筑策劃和設計”是投資者決策的重要依據(jù)，建筑師（設計院）是業(yè)主最重要的決策顧問，“設計”在很大程度上決定了全過程咨詢的結(jié)果。因此，全過程工程咨詢只有以“設計”為主導，才能通過設計文件及過程中的變化，充分實現(xiàn)業(yè)主的建設意圖，而造價顧問和監(jiān)理只能是設計主導下的專業(yè)顧問和補充，參見圖4。
全過程工程咨詢應建筑策劃先行
關(guān)于“建筑策劃”，2014年出版的《建筑學名辭》解釋到，“建筑策劃是在建筑學領(lǐng)域內(nèi)建筑師根據(jù)總體規(guī)劃的目標設定，從建筑學的科學角度出發(fā)，為達成總體規(guī)劃的既定目標，對建筑設計的條件、環(huán)境和相關(guān)因素進行分析，從而為建筑設計提供科學的、邏輯的、優(yōu)化的設計依據(jù)。”
圖5 建筑策劃階段的缺失
在我國，項目可研與方案設計往往脫節(jié)，這是由于在可研與方案設計之間缺少了一個重要程序——建筑策劃，參見圖5。在我國，由于建筑策劃的缺失，造成我國建筑師（設計院）只能被動依據(jù)業(yè)主提供的設計任務書及規(guī)劃條件，按“書”設計，而未能充分思考涉及項目目標決策的全局性、方向性問題，造成在后續(xù)工作中往往不得不因前期決策依據(jù)不足而反復變更，建筑師由于缺乏方向感只能被動地服從業(yè)主反復不定的變更要求，這也在一定程度上損傷了其“主導”設計的權(quán)威性。
國際建協(xié)職業(yè)實踐委員會聯(lián)席主席、清華大學莊惟敏教授的《建筑策劃導論》，開啟了我國“建筑策劃理論”的研究和實踐。他認為，“建筑策劃與建筑設計之間不可分割的前后聯(lián)系，并不意味著建筑策劃的研究成果只是建筑設計的前提條件，它在項目的決策、實施等階段也占有極其重要的地位�！币虼�，以設計為主導，首先要提升建筑師的策劃能力，建議在立項和方案之間增加建筑策劃這一法定程序，從而強化“設計”的內(nèi)在質(zhì)量，樹立“設計”主導的權(quán)威性。由此看來，以建筑策劃為紐帶的可研-方案是決策-設計階段最有技術(shù)含量、最具科學邏輯性的綜合創(chuàng)意過程，推行設計為主導的全過程工程咨詢，必須做到建筑策劃先行。
“項目定義文件”是全過程工程咨詢的核心
依上述，全過程工程咨詢應以設計為主導、建筑策劃先行，那么，建筑策劃-設計的成果——“項目定義文件”自然就是設計主導的核心，因而，“項目定義文件”也就成為全過程工程咨詢的核心。
結(jié)合國際慣例與中國特色，筆者研究認為，“項目定義文件”是決策-設計-招投標階段對業(yè)主建設意圖的全方位體現(xiàn)，可分為策劃、擴初、招標圖、施工圖等設計階段，它應在建筑師的領(lǐng)導下，造價工程師及各專業(yè)顧問工程師配合，由各專業(yè)設計工程師共同完成。而要改變工程咨詢的“碎片化”，就必須擯棄“圖材量價分體式”“項目定義文件”的既有交付模式，實施“圖材量價一體化設計文件”的集成化交付模式。這里，“圖”即設計圖紙，“材”即材料顧問文件，“量”即工程量清單，“價”即招標控制價。
根據(jù)我國實際情況，最終交付業(yè)主進行招投標的“項目定義文件”應包括設計文件及招標文件，這也是施工招投標、施工及施工監(jiān)理的重要依據(jù)，其中招標文件應包括：招標工程量清單、招標最高限價、營造細則、施工合同要約等。它應該以建筑策劃為基準，在不同設計階段通過價值工程、復合會審、綜合尋優(yōu)、BIM技術(shù)等反復優(yōu)化深化，最終以設計為主導“一站式”完成，并力求做到“精細化”——“公道、完整、清晰”。
所謂“公道”，就是招標人提出的招標要約，要符合公平互利的市場原則。包括付款條件及工程款支付保障，投標報價以企業(yè)定額、市場價為基礎，風險承擔要合理，等等。經(jīng)驗證明，任何招標人憑借賣方市場地位而無視市場規(guī)則的，必將雙輸，而甲乙雙方的串通又將面臨極大的法律風險。所謂“完整”，就是招標范圍要“能招就招”，標段劃分要合理，盡量減少分解招標和暫估價。這首先要求招標之前，對設計文件、工程量清單、施工合同、驗收標準、材料封樣等設計和招標文件進行“一體化復合會審”，形成一整套的“項目定義文件”，減少設計、招標文件等分體造成的“錯、漏、碰、缺”。所謂“清晰”，就是在招標階段，招標人需對標的物及其實施條件、過程和驗收標準等進行清晰描述、并對發(fā)承包人及第三方責權(quán)利等進行盡可能準確、詳盡的約定。在市場經(jīng)濟條件下，這種契約能力，實在是對發(fā)包人行為能力的極大考驗。
制定我國“項目定義文件”技術(shù)標準的建議
大量案例研究證明，在我國前期缺乏建筑策劃理論指導、過程咨詢服務“碎片化”的現(xiàn)狀下，設計與招投標、造價管控缺乏有效銜接，形成圖紙可計價性不足、工程量清單缺量少項或描述不清、暫估價過多等現(xiàn)實問題。建議結(jié)合推廣全過程工程咨詢，及早制訂關(guān)于“項目定義文件”的行業(yè)技術(shù)標準，主要有：《建筑前策劃后評估程序文件》，《建設工程施工圖及招標工程量清單一體化交付標準》、《建設工程招標圖交付標準》、《營造細則編制規(guī)定》、《全過程工程咨詢合同》合同范本等。
所謂“營造細則（Specs）”,是國際工程招標中由設計方編制的與圖紙配套的對施工工藝、材料、質(zhì)量等規(guī)定的詳細描述，類似我國施工招標文件中的“工程驗收標準：各種有關(guān)國家施工驗收標準+工程量清單項目描述”。但國際上“營造細則（Specs）”系由各設計單位自行編制，設計、施工標準“統(tǒng)一”，且更細致、更有針對性。而我國的設計規(guī)范、施工驗收規(guī)范、及工程量清單項目描述則由“國家”或行業(yè)協(xié)會編制，且“不統(tǒng)一”、較寬泛。這也是工程咨詢服務“碎片化”的表現(xiàn)形式，需通過推行全過程工程咨詢逐步相互統(tǒng)一。
應優(yōu)先支持設計企業(yè)發(fā)展全過程工程咨詢
以上論述得出結(jié)論：全過程工程咨詢須以設計為主導，建筑策劃先行。那么，全過程工程咨詢的“主導者”應該是誰？
設計主導的全過程工程咨詢總牽頭人
以設計為主導、建筑策劃先行，實施全過程工程咨詢，關(guān)鍵在于全過程服務的總牽頭人，顯然要滿足這種“超級復合式”咨詢服務，需要總牽頭人至少要做到“五懂”，即“懂策劃、懂設計、懂造價、懂材料、懂施工”。
筆者認為，我國費大力氣建立的工程咨詢專業(yè)人士注冊制度，包括建筑師、規(guī)劃師、結(jié)構(gòu)工程師、設備工程師、建造師、監(jiān)理工程師、造價師等——此處統(tǒng)稱為注冊師，皆有其深刻的合理性。我國每一類注冊師的知識結(jié)構(gòu)都要求全面覆蓋相應專業(yè)技術(shù)加項目管理、成本管理、建筑經(jīng)濟、安全管理、法律法規(guī)等工程管理知識體系，只是在專業(yè)技術(shù)方面各有側(cè)重而已，因此都應具備擔任全過程工程咨詢總牽頭人的潛質(zhì)。因此，全過程工程咨詢總牽頭人可以向所有真正具備相應服務能力的上述各類專業(yè)人士開放，而期中最重要的“業(yè)主信任”問題可以結(jié)合“個人執(zhí)業(yè)保險”制度予以完善。
當前在國務院“放管服”的政策背景下，我們判斷不大可能由政府來為總牽頭人資格設定新的門檻，接下來可以研究如何以新的市場化手段來遴選、甄別總牽頭人。至于這個總牽頭人具體叫個什么名字，也可以進一步探討。清華大學鄧曉梅課題組提出的“首席監(jiān)造人制”，結(jié)合“個人職業(yè)保險”制度，已率先做出系統(tǒng)探索，并已在珠海橫琴新區(qū)試點。
從UIA國際實踐及工程項目內(nèi)在邏輯看，建筑師顯然應是擔任總牽頭人的最佳人選，這一認知與我國建筑師能力的現(xiàn)狀無關(guān)。至于我國建筑師能否堪當此任，最終需要接受市場的檢驗，希望他們能夠接受挑戰(zhàn)，內(nèi)強素質(zhì)，肩負起全過程工程咨詢的歷史責任。
此外，實施中還要制定專門的制度，顯著提升總牽頭人的待遇，通過完善職業(yè)互助保險，發(fā)現(xiàn)價值，降低職業(yè)風險，保障業(yè)主及總牽頭人等的利益。
設計企業(yè)應發(fā)揮優(yōu)勢，率先實踐全過程工程咨詢
鑒于設計在全過程工程咨詢中的主導作用，建議政府管理部門在允許設計、監(jiān)理、造價等市場主體平等參與全過程工程咨詢的前提下，優(yōu)先鼓勵、培育設計企業(yè)率先發(fā)展全過程工程咨詢服務能力。這是因為設計企業(yè)處在產(chǎn)業(yè)鏈上游，人才綜合素質(zhì)較高，只要前期加強建筑策劃研究，中期適當進行圖紙和招標、造價環(huán)節(jié)的“微創(chuàng)新”，后期積極參與工地管理，就能快速完成華麗轉(zhuǎn)身。國際著名設計企業(yè)如阿特金斯、AECOM等就是以全過程咨詢業(yè)務為主，傳統(tǒng)意義上的建筑設計只是其全部業(yè)務的一少部分。此外，試點中必須要注意區(qū)分設計企業(yè)發(fā)展工程總承包與全過程工程咨詢兩類不同性質(zhì)的服務，前者是“包工程”，后者是“包咨詢”，此二者在責任性質(zhì)、價值訴求、盈利模式和服務采購模式上都完全不同，需要分別建立相互獨立的服務標準體系。
項目管理公司或大型監(jiān)理公司轉(zhuǎn)型從事全過程工程咨詢，對于一些大型群體項目，可發(fā)揮其全過程項目管理服務的專業(yè)化優(yōu)勢，是發(fā)展全過程工程咨詢的另一類重要市場主體。除此之外，一般監(jiān)理、造價及招標代理等企業(yè)等欲“整合”設計環(huán)節(jié)，從目前看尚有較大的難度，但也并非完全沒有機會。目前，上述各類工程咨詢市場主體也都在積極向前向后延伸服務，市場也已經(jīng)的確出現(xiàn)了一些全過程監(jiān)理或項目管理、全過程造價管理、全過程合同服務等新業(yè)態(tài)。但無論是任何工程咨詢服務主體，即使是作為工程管理類的專業(yè)服務主體，若其從事全過程工程咨詢，具體工作的切入點和抓手，仍然必須是“建筑策劃和設計”，否則容易缺乏實質(zhì)性內(nèi)容，形成“泛管理化”、“泛咨詢化”，遠離全過程工程咨詢的初衷，偏離國際慣例軌道。
總之，正如中國勘察設計協(xié)會王樹平理事長指出，“全過程工程咨詢是市場的產(chǎn)物，是建筑業(yè)的最高端服務，要注意國際慣例與中國特色的融合”，在這一融合與博弈中，設計、監(jiān)理、造價企業(yè)或其他市場主體都有自己的發(fā)展機會，但誰將執(zhí)全過程工程咨詢之牛耳，最終有待于市場的檢驗。政府管理部門應當充分信賴市場的選擇機制，一方面充分開放市場，一方面依賴工程保險與擔保等市場機制控制風險，不必越俎代庖。
建議重新劃分“責任主體”
這次推廣全過程工程咨詢，建議借此機會將國際規(guī)則與中國特色相結(jié)合，按國際慣例把建設行業(yè)劃分為咨詢、施工兩大板塊，即將施工承包以外的各類工程咨詢服務統(tǒng)一劃分為工程咨詢行業(yè)。同時，將“五方責任主體”轉(zhuǎn)化為業(yè)主、施工、咨詢“三方責任主體”，參見圖6，明確咨詢方與業(yè)主是“顧問”關(guān)系，而非“甲乙方”關(guān)系。如此，不管業(yè)主采用傳統(tǒng)的施工總承包、還是DB、EPC等新型發(fā)包模式，業(yè)主都可通過采購咨詢方的專業(yè)服務，降低對工程項目的“信息不對稱”，提升其項目組織管理能力。
圖6 “五方責任主體”轉(zhuǎn)化為“三方責任主體”
必須指出的是，要防止把全過程工程咨詢片面地理解為從投資可研、建筑策劃、報建報批，到招標代理、造價咨詢、工程監(jiān)理的簡單疊加，這就容易走回代建制的路子上去。這是試圖繞開“設計”環(huán)節(jié)的“管理組合”，非但不能解決“碎片化”問題，而且會進一步增加管理層級，固化“碎片化”，損害業(yè)主利益。這種意欲“走捷徑”的所謂全過程工程咨詢，如果不以設計為主導，仍會走上監(jiān)理發(fā)展的“尷尬”路子，再次變成利益劃分的犧牲品。
應重視全過程工程咨詢與造價咨詢、招標代理的融合
重視與造價咨詢的融合
1、重視完善“帶造價的設計文件”
相比國辦19號文，建市101號文缺少了造價咨詢、招標代理等企業(yè)參與全過程工程咨詢試點的安排，而這兩者均涉及最要害的投資控制及利益分配問題，是設計文件及全過程工程咨詢不可分割的重要組成部分，缺少或回避它們，全過程工程咨詢將難以有效推進，甚至會偏離正確軌道。顯然，推行全過程工程咨詢，是與造價咨詢、招標代理、工程監(jiān)理相關(guān)聯(lián)的“系統(tǒng)工程”。而且UIA國際建協(xié)政策推薦導則中對建筑師職業(yè)責任的界定中也明確包括了“建筑經(jīng)濟、合同管理、項目管理等”服務，這點需引起有關(guān)方面的注意。
依照“項鏈論”，我們研究實踐認為，推廣設計主導、建筑策劃先行的全過程工程咨詢服務，首先必須從建立與之相符合的新型設計文件——“帶造價的設計文件：圖材量價一體化設計文件”入手，即設計交付文件增加招標及造價文件，并以為抓手，推動項目全過程咨詢，參見圖7。事實上，與民用建筑項目不同，市政、水利等行業(yè)的設計交付文件中至今仍然包含工程量清單等內(nèi)容。這也符合住建標[2014]142號文件《關(guān)于進一步推進工程造價管理改革的指導意見》，“推行工程全過程造價咨詢服務，更加注重工程項目前期和設計的造價確定�！憋@然，順利推行全過程工程咨詢，在設計文件中融入造價文件既十分必要，也十分重要。
圖7 設計交付文件須融合招標文件、造價文件
2、借機推進工程造價管理改革
我國造價咨詢作為一個“行業(yè)”，肇始于1990年代初期審計行政部門的“竣工審計”。由于工程造價關(guān)乎投資控制和各方的直接利益，業(yè)主、施工、監(jiān)理等各干系方均較為關(guān)切。建議要引導造價咨詢企業(yè)向?qū)I(yè)造價顧問方面發(fā)展，側(cè)重于“專業(yè)化”——“專業(yè)事專業(yè)人干，專業(yè)人干專業(yè)事�！狈駝t會再一次產(chǎn)生對“設計”的“擠出”效應，影響全過程工程咨詢的改革初衷。
如前所述，有了“圖材量價一體化設計文件”作為基礎，招標交易階段就可實施最低評標價中標，這就是所謂的“詳定義，細評審，強擔保，最低評標價中標”國際慣例。實施這一國際化的工程項目組織實施方式，就要求改革報價模式，施工方以“企業(yè)定額”為依據(jù)自主報價，通過價格競爭得標，這符合國際慣例。
建議借推行全過程工程咨詢之機，加快工程造價行業(yè)的改革步伐，逐步廢除“國家定額價”、“政府材料信息價”等計劃經(jīng)濟產(chǎn)物，尊重價值規(guī)律，讓市場供需、而不是“國家定額價”、“政府信息價”來決定建筑工程的價格，這既是推廣全過程工程咨詢所涉及的相關(guān)必要條件，也有助于間接推動施工總承包企業(yè)通過兼并重組實現(xiàn)優(yōu)者做大做強、弱者自然淘汰，“走出去”參與“一帶一路”建設。
重視與招標代理的融合
要實現(xiàn)上述“系統(tǒng)化”目標，就要求在全過程工程咨詢服務過程中，配合、發(fā)揮貫穿于項目全過程不同階段、各種形式的招投標的作用，通過市場競爭確定主材價格、專業(yè)分包、平行分包項目及工程總造價。必須準確把握的是，工程招投標是一項專業(yè)性極強的技術(shù)工作，是重大財富、利益再分配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，各干系方皆十分關(guān)注，設計咨詢?nèi)藛T既不能害怕嫌“水深”而不愿涉及、也不能認為“招標沒啥”而大而化之，必須發(fā)揮設計咨詢?nèi)藛T的專業(yè)顧問作用，在專業(yè)顧問工程師的協(xié)助下，以審慎、專業(yè)的態(tài)度做好一體化文件編制及招投標的指導工作。總之，施工招投標及其后各種暫定價項目的“全程招投標”，是全過程工程咨詢服務最重要的環(huán)節(jié)之一，是繞不過去的門檻。
版權(quán)聲明：本文刊登于《中國勘察設計》雜志2017年07期；版權(quán)為《中國勘察設計》雜志社所有
