作者：李開孟，中國國際工程咨詢有限公司研究中心主任，國家發(fā)展改革委PPP專家委員會委員
2019年5月5日，我國關于政府投資管理的第一部行政法規(guī)《政府投資條例》（以下簡稱“《條例》”）正式公布，該條例將于2019年7月1日起正式施行。
《條例》是我國關于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，也是投資建設領域的一項基本法規(guī)制度，標志著全面規(guī)范政府投資管理邁出了具有重要意義的一步。
在業(yè)界來看，《條例》可謂“18年磨一劍”�！稐l例》將會對規(guī)范投資項目管理產生多大影響？對行業(yè)發(fā)展帶來哪些變化？今后還需要完善哪些配套措施？對PPP行業(yè)發(fā)展產生哪些利好？
《政府投資條例》進一步明確了可行性研究在政府投資項目實行審批制中的把關作用，強調可行性研究的深度必須滿足要求，重大項目應進行咨詢評估。
——中國國際工程咨詢有限公司研究中心主任李開孟
李開孟是中國國際工程咨詢有限公司研究中心主任，是享受國務院特殊津貼的專家。他的書柜里，至今仍保存著《固定資產投資法》（討論稿）1991年版本，這也是原國家計委研究投資立法的最初版本。
作為國家發(fā)展改革委《政府投資條例》（以下簡稱《條例》）普法和法制建設專家組成員，李開孟在過去20多年里，多次參加“投資法”和《條例》）的研究起草及修改完善工作，以及國務院法制辦等單位組織的專家研討座談等活動，見證了《條例》出臺的不易歷程。他在接受中國經濟導報記者采訪時表示：“作為《條例》研究及多次修改的親歷者，感慨《條例》的正式發(fā)布和實施來之不易。這是我國投資建設領域一部極為重要的行政法規(guī)，對推動政府投資進入依法管理的新時代，理順投資管理流程，更好發(fā)揮政府投資作用意義重大�！�
投資項目管理納入法治軌道
中國經濟導報記者：
在您的個人簡介中，多了一個新稱謂——國家發(fā)展改革委《條例》普法和法制建設專家組成員。在您看來，《條例》有哪些突出亮點？
李開孟：
有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，是法制建設的基本遵循。《條例》亮點很多。比如，《條例》明確要求，“政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主”，這些公共領域目前也是PPP項目投資比較集中的領域。《條例》對政府投資進行規(guī)范化管理，有利于推動民間資本更好地參與PPP項目建設，促進政府投資和社會投資在各自領域更好地發(fā)揮作用。《條例》強調政府投資的公益性導向，可以說是特征鮮明，體現(xiàn)了政府投資的定位，是一個非常大的變化。
再如，《條例》提出，“安排政府投資資金，應當符合推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的有關要求，并平等對待各類投資主體，不得設置歧視性條件”，這有利于提高政府投資效益，規(guī)范政府投資行為，激發(fā)社會投資活力。
中國經濟導報記者：
《政府投資條例》將于今年7月1日起正式施行。那么，如何更好地普及《條例》？
李開孟：
《條例》是目前我國法律效力最高的專門規(guī)范政府投資的行政法規(guī)，它履行了很高規(guī)格的立法程序�！稐l例》的出臺使得我國投資管理形成了完整的法律框架。按照我國投資融資體制改革的總體要求，投資項目按性質劃分為政府投資項目和企業(yè)投資項目。2017年2月1日，《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》已經實施。此次《條例》出臺，使得我國各類投資項目的管理均納入法治軌道。
《條例》特別明確提出政府投資項目應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批。項目單位應當加強政府投資項目的前期工作，保證前期工作的深度達到規(guī)定的要求，并對項目建議書、可行性研究報告、初步設計以及依法應當附具的其他文件的真實性負責�！稐l例》還提出，“初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告，投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告”，這是我國首次從國家最高行政法規(guī)層面對可行性研究等項目前期工作提出明確要求。
尊重程序、敬畏規(guī)則，是國際通行做法。需要強調的是，不能一說加強規(guī)范管理，就是“倒退”回到了計劃經濟時代，這種理解是嚴重錯誤的。實際上，國外一些國家對涉及到政府投資、涉及財政預算資金使用的投資項目，其管理程序比我國要求更為嚴格，一個項目往往需要各種審查，十年或二十年最后批不下來的項目很多。
前期研究質量決定項目全生命周期質量
中國經濟導報記者：
《條例》為什么特別強調可行性研究等項目前期工作的重要性？
李開孟：
這要從可行性研究在項目周期全過程風險控制中的地位和作用談起。投資項目的概念提出、前期研究、實施準備、開工建設、竣工驗收和總結評價，構成項目的生命周期。項目前期研究的質量，決定著項目全生命周期的質量，是對項目全生命周期進行高質量風險管理的關鍵環(huán)節(jié)。
從項目完整生命周期的角度，把項目人為地劃分為不同階段，實際上是在設置項目周期不同環(huán)節(jié)風險管理的控制點，通過不同的載體來審查規(guī)避項目周期各個環(huán)節(jié)的風險因素及應對方案。不同國家和國際組織對項目風險控制關鍵時點的選擇不同，使得對項目周期管理程序的劃分存在差異。比如，亞洲開發(fā)銀行把項目周期劃分為項目篩選、技援和貸款準備、貸款談判、項目實施和項目完工等五個階段，世界銀行把項目周期劃分為項目篩選、前期準備、項目評估、談判與董事會批準、項目執(zhí)行和監(jiān)督、項目后評價等六個階段，歐盟則把項目周期劃分為規(guī)劃制定、項目篩選、前期評估、項目融資、項目實施和后評價等六個階段。這種不同階段的劃分，實際上代表著不同組織對項目周期風險管理控制節(jié)點的選擇。
中國經濟導報記者：
在項目推進過程中，哪個階段是規(guī)避風險的最有效階段？
李開孟：
從項目周期全過程風險控制的投入以及性價比的角度看，項目前期階段的可行性研究是規(guī)避風險的最有效階段，前期工作的質量決定著項目整個生命周期運行的質量。項目前期研究質量不高，將給項目的成功實施帶來災難性影響。對項目前期正常工作的干擾，是對高質量投資的最大破壞。
一個投資項目由無數(shù)種各種各樣的活動組成，這些活動中的任何一個因素變動都可能導致項目的失敗或者是對績效產生影響。而項目面臨的風險和不確定因素一開始是最多的，隨著各項任務的逐步完成，不確定性因素變成確定性因素，風險因素呈現(xiàn)從多到少逐步變化的過程。隨著項目的持續(xù)推進，當發(fā)現(xiàn)某項活動的實施出現(xiàn)偏差，糾正錯誤所付出的代價會隨著項目周期的推進而急劇增加。
發(fā)揮前期研究對政府投資項目審批的
把關作用
中國經濟導報記者：
《條例》中有7處提到“可行性研究報告”，這有怎樣的深層次意義？
李開孟：
《條例》提到的項目前期工作的三個環(huán)節(jié)中，可行性研究是為項目最終決策提供依據的環(huán)節(jié)，可行性研究的內容和深度應該能夠滿足投資決策定方案定項目的需要。因此，可行性研究是項目前期工作中最為重要的環(huán)節(jié)。
可行性研究通過對項目建設內容和配套條件，如市場需求、資源供應、建設規(guī)模、工藝路線、設備選型、環(huán)境影響、資金籌措、盈利能力等，從工程、技術、經濟、社會、環(huán)境等角度進行調查研究和比較分析，對項目建成后可能帶來的財務、經濟效益以及社會環(huán)境影響進行預測，從而提出擬建項目是否值得投資和如何進行建設的研究結論�？尚行匝芯康某晒饕浴翱尚行匝芯繄蟾妗钡男问匠尸F(xiàn)，同時也有其他各種衍生表現(xiàn)形式。
在我看來，投資項目的前期工作應遵循由淺入深不斷深化的規(guī)律。從投資機會研究、初步可行性研究（項目建議書）、詳細可行性研究，到初步設計，這些是項目前期研究不斷深化的過程。但對項目決策質量起到決定性作用的，是詳細可行性研究工作，其成果表現(xiàn)形式就是可行性研究報告。《條例》多次提到“可行性研究報告”，其意義即在如此。
中國經濟導報記者：
目前，如何正確認識可行性研究？
李開孟：
當下，我國積極推動實現(xiàn)高質量投資，必須強調可行性研究的基礎和核心地位�？尚行匝芯繉τ绊戫椖渴欠窨尚械母鞣N因素進行全面系統(tǒng)的調查研究和分析評價，提出應對風險的措施方案，是項目投資決策及工程方案設計的基本依據。在項目前期研究中，應統(tǒng)籌考慮影響項目可行性的各種因素，將各專項評價評估一并納入可行性研究統(tǒng)籌論證，提高決策科學化水平，為高質量投資保駕護航。
《條例》進一步明確了可行性研究在政府投資項目實行審批制中的把關作用，強調對經濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項目，還應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定�！稐l例》同時明確了政府投資決策應堅持公益性導向，從而要求政府投資項目的可行性研究將更加重視公益性內容的可行性論證。這使得這類項目可行性研究的內容和側重點與企業(yè)投資項目存在很大差異。建議應根據政府投資的項目特點，研究制定“政府投資項目可行性研究指南”。
妥善處理PPP項目實施方案與
可行性研究的關系
中國經濟導報記者：
如何理解項目實施方案的編制？
李開孟：
首先要明確，項目實施方案的編制，并不是針對PPP項目的特定要求。各類投資項目的實施，都可能涉及編制實施方案（BusinessCase）的問題。
投資項目的可行性研究工作，本質上就是項目實施方案的研究工作，二者在內容上是一體的。因此，對絕大多數(shù)項目而言，可行性研究報告與實施方案應該合為一體。
在2014年之前，無論是特許經營項目還是一般建設項目，都沒有要求需要編制實施方案。我國大規(guī)模推廣應用PPP模式以來，提出在“可行性研究報告”之外，還要編寫PPP項目實施方案，并提出這是對PPP項目的特殊要求。這顯然是一種誤解。這種要求起源于我國對英國PFI模式的引入。英國在項目投資建設領域非常重視可行性研究工作，但習慣上將可行性研究工作的成果稱為項目“實施方案”，而不稱之為“可行性研究報告”。這僅是習慣稱謂而已，并不表明PPP項目實施方案是游離于可行性研究工作之外的獨立工作。
中國經濟導報記者：
對采用PPP模式的投資項目，在開展可行性研究方面有哪些好的建議？
李開孟：
對于采用PPP模式的投資項目，無論選擇什么樣的稱謂，必須強調實施方案是項目可行性研究工作成果的一種表現(xiàn)形式。若PPP項目實施方案較為復雜，可以在可行性研究的基礎上進一步深化實施方案的策劃和專題研究，但相關內容不得與可行性研究相背離。
投資項目的可行性研究由淺入深可以劃分為不同階段。如果必須堅持單獨編制PPP項目實施方案，也要強調PPP項目實施方案的編制同樣遵循可行性研究的工作規(guī)律，分階段逐步深化前期研究工作。例如，對于政府付費類PFI項目，英國將其劃分為戰(zhàn)略規(guī)劃層面、具體項目層面、以簽訂采購合同為目的的政府采購層面等三個階段，而不應僅僅考慮其中的第三個階段。
