1. 厘清政府投資項(xiàng)目的基本概念
1.1 政府投資
政府投資是政府實(shí)現(xiàn)全社會固定資產(chǎn)投資建設(shè)、優(yōu)化公共資源配置、實(shí)現(xiàn)公共財政的既定目標(biāo)、調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的重要手段，是指在我國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等。滿足中國境內(nèi)、使用預(yù)算安排的資金、投資建設(shè)活動（即作為投資項(xiàng)目）三個要素則為政府投資。
1.2 政府投資資金
政府投資的項(xiàng)目所使用的“使用預(yù)算安排的資金”，即政府投資資金。我國預(yù)算分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。一般公共預(yù)算支出按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，包括工資福利性支出、商品和服務(wù)支出、資本性支出和其他支出，國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)安排的中央預(yù)算內(nèi)投資和省級發(fā)展改革委負(fù)責(zé)的省級預(yù)算內(nèi)投資屬于資本性支出；政府性基金預(yù)算專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)，有關(guān)行業(yè)部門的專項(xiàng)建設(shè)基金屬于政府性基金；國有資本經(jīng)營預(yù)算支出用于注入國有企業(yè)資本金，不指定具體用途；社會保險基金預(yù)算專項(xiàng)用于社會保險，沒有資本性支出。
1.3 政府投資方式
一般來說，政府投資根據(jù)投入性質(zhì)、投入對象、投入控制力、投入受益面等方面，大致可分為直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助及貸款貼息等四種方式。直接投資即政府直接撥款投入，其形成的資產(chǎn)為國有資產(chǎn)，適用于承擔(dān)社會公共服務(wù)的公益性項(xiàng)目。資本金注入即政府財政投資以資本金的形式注入，屬于股權(quán)投入，資本金是指項(xiàng)目投資方認(rèn)繳的非負(fù)債性質(zhì)的出資，不同行業(yè)資本金比例不同，政府以股東的身份入股投資項(xiàng)目，投資形成的股權(quán)屬于國有股權(quán)。投資補(bǔ)助即政府以扶弱、扶新、扶優(yōu)、扶小為目的，給予一定限額或比例的資金支持。貸款貼息即政府通過無償貼息方式對使用銀行貸款的項(xiàng)目給予的貸款利息補(bǔ)貼。補(bǔ)助資金和貼息資金不形成新的權(quán)益，屬于在建項(xiàng)目的，沖減工程成本；屬于竣工項(xiàng)目的，沖減財務(wù)費(fèi)用。
1.4 政府投資項(xiàng)目
政府采取直接投資、資本金注入方式投資的項(xiàng)目，統(tǒng)稱政府投資項(xiàng)目，是政府直接作為投資人、建成后有關(guān)資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)歸屬國家的項(xiàng)目，而以投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式投資的經(jīng)營性項(xiàng)目則不屬于政府投資項(xiàng)目。對于上級政府以補(bǔ)助形式給下級政府下達(dá)的投資，下級政府用來直接投資或資本金注入的，投資方式仍屬于“直接投資”或“資本金注入”，而不是投資方式意義上的“投資補(bǔ)助”這只是上下級之間的具體分工導(dǎo)致，安排投資的上級部門不直接參與項(xiàng)目決策，由下級部門承擔(dān)項(xiàng)目管理責(zé)任。例如，國家發(fā)改委以補(bǔ)助的形式安排到地方的打捆和切塊投資，并沒有直接將資金安排到具體項(xiàng)目，但由省級發(fā)改委切塊下達(dá)到具體項(xiàng)目，這種類型的項(xiàng)目仍然屬于直接投資項(xiàng)目。
2. 政府投資項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)審批對象、權(quán)限及流程
2.1 審批對象
對于采取直接投資和資本金注入的項(xiàng)目，屬于政府投資項(xiàng)目，實(shí)行審批制，政府管理主要側(cè)重于項(xiàng)目決策、實(shí)施過程、資金使用等環(huán)節(jié)管理；對于采用投資補(bǔ)助和貸款貼息的項(xiàng)目，屬于企業(yè)投資項(xiàng)目，實(shí)行核準(zhǔn)制或備案制，政府管理主要側(cè)重于資金的管理，一般不過多干預(yù)項(xiàng)目具體的決策和實(shí)施。采用直接投資和資本金注入的項(xiàng)目必須編制初步設(shè)計(jì)并提出概算，履行審批手續(xù)。對于PPP項(xiàng)目，辨別政府資金注入方式主要看資金和項(xiàng)目的關(guān)系以及投資所形成資產(chǎn)的屬性。采取資本金注入的PPP項(xiàng)目，也應(yīng)該嚴(yán)格履行初步設(shè)計(jì)審批手續(xù)。采用工程總承包方式的政府投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。
2.2 審批權(quán)限
在國家層面，水運(yùn)工程、公路建設(shè)等項(xiàng)目由交通運(yùn)輸部相關(guān)部門審批初步設(shè)計(jì)；民航專業(yè)工程及民航建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)由中國民航局審批；水利基建項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)由水利部審批；其他政府投資項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)由國家發(fā)展改革委審批。目前，大多數(shù)省級政府部門參照國家相關(guān)部委審批權(quán)限開展初步設(shè)計(jì)審批工作。隨著“放管服”的不斷深入，審批權(quán)限不斷下放。一般來說，初步設(shè)計(jì)的審批權(quán)限與可研階段的審批權(quán)限同步，即項(xiàng)目可研報告由哪一級審批部門審批，初步設(shè)計(jì)也由同級審批部門審批。
2.3 審批流程
為嚴(yán)格執(zhí)行并聯(lián)審批制度、規(guī)范投資審批行為，提高投資審批“一網(wǎng)通辦”水平，國家發(fā)展改革委員會會同多部門印發(fā)了《全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺投資審批管理事項(xiàng)統(tǒng)一名稱和申請材料清單》（發(fā)改投資〔2019〕268號），提出了項(xiàng)目單位在線提交的申請材料和部門的批準(zhǔn)文件，作為后續(xù)審批事項(xiàng)申請材料的，應(yīng)通過在線平臺共享獲得，不得要求項(xiàng)目單位重復(fù)提交。因此，政府投資項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)審批，項(xiàng)目單位應(yīng)通過全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺進(jìn)行申報，上傳初步設(shè)計(jì)審批申請文件、工程可行性研究報告批復(fù)、初步設(shè)計(jì)文件等材料。審批單位通過在線平臺對項(xiàng)目進(jìn)行網(wǎng)上初審，決定是否受理。對政府投資項(xiàng)目不予批準(zhǔn)的，書面通知項(xiàng)目單位并說明理由。對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項(xiàng)目，審批單位應(yīng)當(dāng)在中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上作出是否批準(zhǔn)的決定。
3. 政府投資項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)審批的審查重點(diǎn)
3.1 政策方面
項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)及提出的概算要符合可行性研究報告批復(fù)，主要包括項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、總投資、建設(shè)地點(diǎn)等內(nèi)容。對于建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容發(fā)生較大變化或建設(shè)地點(diǎn)變更的項(xiàng)目以及初步設(shè)計(jì)提出的投資概算超過經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告提出的投資估算10%的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)報原可研審批部門重新審批后再進(jìn)行初步設(shè)計(jì)審批。上述現(xiàn)象可以分兩種情形，一是擅自擴(kuò)大規(guī)�；蛱岣邩�(biāo)準(zhǔn)，這種情形項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照可研批復(fù)重新編制初步設(shè)計(jì)，并提出合理概算；二是可行性研究不充分、不深入，這種情形項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)重新編制可行性研究報告并報送原可研部門批準(zhǔn)后，再進(jìn)行初步設(shè)計(jì)編制。
3.2 專業(yè)技術(shù)方面
項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)要符合國家、行業(yè)的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和設(shè)計(jì)深度要求。如《鐵路建設(shè)項(xiàng)目預(yù)可行性研究、可行性研究和設(shè)計(jì)文件編制辦法》適用于新建（改建）的高速鐵路、城際鐵路、客貨共線鐵路、重載鐵路、鐵路樞紐、鐵路及公鐵合建特大橋、大型站房等大中型建設(shè)項(xiàng)目。該辦法進(jìn)一步規(guī)范了鐵路建設(shè)項(xiàng)目各階段設(shè)計(jì)文件組成與內(nèi)容、統(tǒng)一了設(shè)計(jì)文件編制深度的標(biāo)準(zhǔn)，包含了鐵路勘察設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)要求和基本準(zhǔn)則，是我國鐵路建設(shè)的重要標(biāo)準(zhǔn)支撐。工業(yè)民用建筑領(lǐng)域有住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《建筑工程設(shè)計(jì)文件編制深度規(guī)定（2016版）》，該規(guī)定明確提出初步設(shè)計(jì)文件編制深度的基本要求，并且要求在滿足該規(guī)定的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)深度尚應(yīng)符合各類專項(xiàng)審查和工程所在地的相關(guān)要求。水利水電、公路工程領(lǐng)域，有《水利水電工程初步設(shè)計(jì)報告編制規(guī)程》、《公路工程基本建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件編制辦法》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。
項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)總平面布置及功能布局要合理，符合規(guī)劃、用地、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、消防等有關(guān)要求；各有關(guān)專業(yè)要執(zhí)行國家工程技術(shù)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，采用的新技術(shù)、新材料要安全、可靠、可行；概算的編制原則、內(nèi)容、計(jì)算方法要符合國家和地方現(xiàn)行規(guī)定。政府投資項(xiàng)目遵循經(jīng)濟(jì)、實(shí)用、安全的原則，把錢用在刀刃上，不搞表面功夫，不搞架子工程。
3.3 設(shè)計(jì)變更和概算調(diào)整
批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)及核定的概算是項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施和控制投資的依據(jù)，不能擅自調(diào)整和突破概算。因項(xiàng)目建設(shè)期價格大幅上漲、政策調(diào)整、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化和自然災(zāi)害等不可抗力因素等原因?qū)е略O(shè)計(jì)方案及核定概算不能滿足工程實(shí)際需要的，可以申請?jiān)O(shè)計(jì)變更和概算調(diào)整，超出的資金由項(xiàng)目單位落實(shí)來源。除上述四大原因外，項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)生的重大設(shè)計(jì)變更或超概行為都屬于違規(guī)行為。這里的重大設(shè)計(jì)變更主要指的是項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、主要建筑結(jié)構(gòu)形式、主要工藝、重要設(shè)備、重大技術(shù)問題處理措施、施工組織設(shè)計(jì)發(fā)生變化。
4. 政府投資項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)階段常見的問題
4.1 項(xiàng)目單位常見問題
我國政府投資項(xiàng)目由政府有關(guān)機(jī)構(gòu)或其指定、委托的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位等作為項(xiàng)目法人單位組織建設(shè)實(shí)施管理，項(xiàng)目較多的單位一般自設(shè)基建辦，項(xiàng)目較少的單位則是抽調(diào)人員組成臨時項(xiàng)目部，負(fù)責(zé)項(xiàng)目組織實(shí)施。項(xiàng)目單位往往行政干預(yù)過多，保護(hù)主義嚴(yán)重，管理模式相對粗放，管理技術(shù)力量薄弱，違反建設(shè)程序，存在未批先建、報小建大、報大建小、不及時組織竣工驗(yàn)收等現(xiàn)象。有的項(xiàng)目單位不重視投資控制，擅自改變設(shè)計(jì)方案、變更建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大或縮小建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，導(dǎo)致項(xiàng)目發(fā)生重大變更或嚴(yán)重超概。還有的項(xiàng)目單位不注重主體工程建設(shè)，把大部分資金和精力投入到裝飾裝修中，導(dǎo)致后續(xù)使用過程中主體工程不能滿足基本使用功能，出現(xiàn)安全隱患。
4.2 設(shè)計(jì)咨詢單位的常見問題
項(xiàng)目可行性研究不充分，咨詢單位在開展可行性研究工作時，前期工作不扎實(shí)，分析論證不深入全面，得出的結(jié)論不科學(xué)，甚至采取同類項(xiàng)目簡單替換的方式潦草完成可研報告編制，導(dǎo)致可研報告漏洞百出。有的項(xiàng)目不按照法定程序選擇設(shè)計(jì)單位，而直接委托不具備相應(yīng)設(shè)計(jì)能力的“關(guān)系戶”承擔(dān)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)，導(dǎo)致設(shè)計(jì)方案不科學(xué)、設(shè)計(jì)質(zhì)量不合格、缺少方案必選、設(shè)計(jì)圖紙?jiān)O(shè)計(jì)不合理、設(shè)計(jì)深度不達(dá)標(biāo)、概算高估冒算或漏項(xiàng)少算等。同時，市場上存在資質(zhì)掛靠亂象，有些設(shè)計(jì)咨詢單位通過掛靠資質(zhì)的方式謀取利益，只出章子不出技術(shù)，也沒有相應(yīng)的管理措施，導(dǎo)致市場上出現(xiàn)很多沒有組織的小團(tuán)隊(duì)依靠他人資質(zhì)開展設(shè)計(jì)咨詢工作，對工程質(zhì)量造成了嚴(yán)重威脅。
4.3 政府部門的常見問題
隨著審批權(quán)限的下放，有一些下級審批部門承接能力有限，例如偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)，區(qū)域內(nèi)專家數(shù)量有限、水平有限，項(xiàng)目評審工作開展困難，設(shè)計(jì)審批質(zhì)量難以保證。多數(shù)審批部門依靠專家或第三方評審機(jī)構(gòu)開展項(xiàng)目評審工作，有些評審機(jī)構(gòu)在專家行為規(guī)范管理方面欠缺，存在專家?guī)旄虏患皶r、專家技術(shù)不過關(guān)、專家通過項(xiàng)目評審謀私利等現(xiàn)象。缺少事中事后評價環(huán)節(jié)，事中事后評價市政府投資項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有監(jiān)督、控制、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、信息反饋、提高項(xiàng)目投資管理水平等作用。目前，開展事中事后評價的政府投資項(xiàng)目較少，尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)多處于項(xiàng)目事中事后評價探索階段，還沒有實(shí)質(zhì)性地開展項(xiàng)目后評價工作，而目前多數(shù)已開展的項(xiàng)目后評價也只是浮于表面，趨于形式。
5. 提升政府投資項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)管理和概算控制水平的幾點(diǎn)建議
5.1 提升項(xiàng)目單位項(xiàng)目管理水平
強(qiáng)化項(xiàng)目單位的項(xiàng)目管理意識，嚴(yán)把“質(zhì)量、進(jìn)度、投資”三大控制要素，提升專業(yè)水平，項(xiàng)目單位可以定期邀請專家對管理人員進(jìn)行專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)政策普及，增強(qiáng)管理人員項(xiàng)目管理本領(lǐng)，提升謀劃和推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的專業(yè)能力。也可以引進(jìn)專業(yè)的全過程咨詢單位提供項(xiàng)目從決策到竣工驗(yàn)收全生命周期咨詢服務(wù)。尤其在初步設(shè)計(jì)階段，咨詢機(jī)構(gòu)不但熟悉前期論證過程，還能以專業(yè)的角度為設(shè)計(jì)單位提供可行建議，增強(qiáng)了工程建設(shè)過程的協(xié)同性，有利于幫助項(xiàng)目單位提高效率、節(jié)約資金。
5.2 嚴(yán)格設(shè)計(jì)咨詢行業(yè)管理
嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)程序，通過公平競爭的方式確定項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)單位，嚴(yán)堵“關(guān)系戶”的后門。必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目招標(biāo)方式嚴(yán)格按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》執(zhí)行；不需要招標(biāo)的項(xiàng)目，根據(jù)具體情況采取競爭性磋商和競爭性談判等公平、公正的方式確定。鼓勵探索初步設(shè)計(jì)階段協(xié)同實(shí)時造價管理模式，利用新技術(shù)實(shí)現(xiàn)造價管理可視化、協(xié)同化，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)與造價的動態(tài)鏈接，提前預(yù)見項(xiàng)目建設(shè)過程中各種不確定因素，進(jìn)一步提高概算控制的準(zhǔn)確性。
5.3 建立獎懲制度
建立設(shè)計(jì)咨詢企業(yè)黑名單制度，建立信用檔案，及時將設(shè)計(jì)咨詢單位的不良記錄推送至信用中國，對于造成重大損失的，可以限制其在一定時間內(nèi)參與政府投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)咨詢。行業(yè)主管部門或者協(xié)會定期組織設(shè)計(jì)咨詢行業(yè)優(yōu)秀評選或競賽活動，通過表彰優(yōu)秀的方式，激勵設(shè)計(jì)咨詢單位提高設(shè)計(jì)咨詢水平。
5.4 健全和完善專家?guī)旃芾碇贫?/span>
建立專業(yè)門類齊全、經(jīng)驗(yàn)豐富、技術(shù)過硬的專家?guī)�，進(jìn)一步明確專家的資格認(rèn)定、入庫管理及相關(guān)權(quán)責(zé)界定，注重發(fā)揮專家的專業(yè)能力，實(shí)行專家?guī)靹討B(tài)管理，定期更新，及時整合資源。充分發(fā)揮專家在初步設(shè)計(jì)階段的智囊、參謀、權(quán)威和咨詢作用，提高項(xiàng)目評審質(zhì)量和公信力，提升初步設(shè)計(jì)和概算管理水平。
5.5 加強(qiáng)項(xiàng)目事中事后評價
深入開展政府投資項(xiàng)目后評價，通過對項(xiàng)目前期決策、實(shí)施、運(yùn)營（行）階段以及項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、外部影響、持續(xù)性等方面進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀分析，檢測項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)是否達(dá)到、主要指標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，找出項(xiàng)目成功或失敗的原因，吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為未來新項(xiàng)目的科學(xué)決策以及提高投資管理水平提供依據(jù)。同時，加強(qiáng)對后評價成果的運(yùn)用，將后評價情況納入考核體系，將其后評價結(jié)果與績效掛鉤，采取切實(shí)可行的獎懲制度，加強(qiáng)事中事后評價的嚴(yán)肅性。
結(jié)語
初步設(shè)計(jì)是項(xiàng)目決策階段對項(xiàng)目質(zhì)量和投資控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，初步設(shè)計(jì)階段項(xiàng)目單位、設(shè)計(jì)咨詢單位、政府審批部門等各參與方共同努力、積極探索、合力改進(jìn)，才能真正提升政府投資項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)質(zhì)量，確保政府投資項(xiàng)目順利實(shí)施，及時發(fā)揮效益。
