2015年1月份，北京國家會(huì)計(jì)學(xué)院PPP項(xiàng)目組對來自全國一百余名PPP學(xué)員開展問卷調(diào)查，主要調(diào)查了新政下的PPP實(shí)施的現(xiàn)實(shí)狀況和存在問題。問卷設(shè)計(jì)共包括兩大部分共18個(gè)問題。
受訪者的來源
從地域上來看，受訪者中超過一半的人員來自中西北部省份。從單位性質(zhì)來看，41%來自企業(yè)，21%來自政府，20%來自投資公司（多為各地平臺(tái)公司），較為典型地體現(xiàn)了現(xiàn)階段各類型單位對PPP項(xiàng)目的參與程度。從已參與PPP項(xiàng)目的時(shí)間和領(lǐng)域來看，相當(dāng)一部分受訪者尚無參與PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)（參與PPP實(shí)踐時(shí)間低于1年的占55%，沒有參與任何領(lǐng)域PPP實(shí)踐的占36%）。在受訪者已參與的PPP項(xiàng)目中，城區(qū)開發(fā)、軌道交通、環(huán)保、水務(wù)這四個(gè)領(lǐng)域的人數(shù)較多，分別占30%、17%、16%和14%。
對PPP模式應(yīng)用的認(rèn)識
大部分受訪者仍然簡單地將政府（特別是地方政府）推動(dòng)PPP項(xiàng)目與地方“債務(wù)危機(jī)”相掛鉤。由于國發(fā)[2014]43號文的出臺(tái)，限制了地方政府通過融資平臺(tái)增加地方債務(wù)的融資方式，許多人誤將PPP模式當(dāng)作解決目前地方政府融資問題的主要渠道。2014年間，財(cái)政部、發(fā)改委等部門出臺(tái)了大量的PPP相關(guān)政策，并進(jìn)行了相應(yīng)的PPP模式推廣和宣傳。雖然推廣和宣傳工作已經(jīng)使得部分受訪者意識到“提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率”是推廣PPP模式的根本目的，但是，對于降本增效仍存在認(rèn)識不足的問題。
對PPP模式應(yīng)用的障礙問題
從調(diào)查情況來看，“缺乏對政府信用的約束”以及“缺乏對PPP項(xiàng)目的定價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)判斷力”是阻礙PPP模式應(yīng)用的關(guān)鍵問題。這主要源于PPP項(xiàng)目的長期性和契約簽訂及履行的不嚴(yán)謹(jǐn)。同時(shí)對PPP項(xiàng)目長期運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)評價(jià)能力、風(fēng)險(xiǎn)識別及風(fēng)險(xiǎn)管理能力的缺乏，也從另一側(cè)面說明政府方在PPP推廣過程中還是有一些盲目。
對PPP模式的制度創(chuàng)新和項(xiàng)目示范
對于“在現(xiàn)行已出臺(tái)和未出臺(tái)的法律法規(guī)制度框架中，如何從制度創(chuàng)新層面對PPP模式的推廣有所保障”這個(gè)問題，從受訪者的回答來看，多數(shù)人將一部綜合性的《政府和社會(huì)資本合作（PPP）法》放在首要位置。列在其次位置的是《PPP合同文件范本》、《特許經(jīng)營法》和《PPP操作指南》。同時(shí)，受訪者對政府出臺(tái)稅收補(bǔ)貼相關(guān)政策也較為期待。多數(shù)受訪者對PPP項(xiàng)目如何操作認(rèn)識比較模糊，并希望財(cái)政部等政府部門推出的PPP示范項(xiàng)目能夠發(fā)揮標(biāo)桿作用。
PPP項(xiàng)目的篩選和采購
針對當(dāng)?shù)卣侨绾瓮瞥鯬PP項(xiàng)目的問題，受訪者認(rèn)為，政府進(jìn)行PPP項(xiàng)目識別的方式主要是來自行業(yè)主管部門的建議。這表明PPP項(xiàng)目各參與方對于如何科學(xué)地識別PPP項(xiàng)目仍然存在認(rèn)識或理解上的偏差。地方政府在PPP項(xiàng)目的評價(jià)和科學(xué)決策方面仍需要正確引導(dǎo)，在項(xiàng)目采購中引入財(cái)務(wù)、技術(shù)、法律等具有相關(guān)領(lǐng)域的專家也非常必要。
對于PPP項(xiàng)目的政府采購方式，受訪者對于競爭性談判和競爭性磋商的選擇多于招投標(biāo)，這說明受訪者已經(jīng)意識到PPP項(xiàng)目屬于政府采購范疇。因?yàn)楦偁幮哉勁泻透偁幮源枭淌悄壳罢赑PP合作過程中較為倡導(dǎo)的方式，特別適用于技術(shù)復(fù)雜專業(yè)性強(qiáng)的政府采購項(xiàng)目。
PPP項(xiàng)目的雙方核心關(guān)注點(diǎn)
對于“政府方在PPP項(xiàng)目中應(yīng)該做好哪些工作”這一問題，受訪者認(rèn)為主要是“項(xiàng)目識別和篩選”、“監(jiān)督公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量”以及“價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制”這三項(xiàng)內(nèi)容，而對于與政府監(jiān)督和支付機(jī)制相關(guān)的“項(xiàng)目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)制定”這項(xiàng)重要內(nèi)容沒有得到受訪者的重視。這說明現(xiàn)階段對于將PPP項(xiàng)目納入政府采購的理解仍不到位。
對于“社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目中應(yīng)該做好哪些工作”這一問題，受訪者認(rèn)為非常有必要的內(nèi)容分別是：“項(xiàng)目的現(xiàn)金流測算和財(cái)務(wù)評價(jià)”、“自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力和融資能力的評價(jià)”以及“項(xiàng)目運(yùn)營管理水平”。從受訪者的回答來看，對于項(xiàng)目自身評價(jià)和應(yīng)當(dāng)具備的融資能力、管理能力認(rèn)識比較到位，但對于社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)“具備技術(shù)能力”的認(rèn)識還有待提高。
PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和核心操作
針對PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，受訪者最關(guān)心的是“法律政策風(fēng)險(xiǎn)”、“政府換屆風(fēng)險(xiǎn)”和“財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。受訪者特別關(guān)注法律政策風(fēng)險(xiǎn)及政府換屆風(fēng)險(xiǎn)，這反映出社會(huì)資本參與方擔(dān)心法律政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，以及政府換屆可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同的市場需求、價(jià)格等要素發(fā)生變化而帶來的風(fēng)險(xiǎn)。受訪者所關(guān)注的PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)反映出非市場利率化環(huán)境下的融資成本過高，導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過大的問題。這說明社會(huì)資本方還是對政府信用與融資有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)非常關(guān)注。受訪者不太關(guān)心“匯率風(fēng)險(xiǎn)”、“建造風(fēng)險(xiǎn)”和“不可抗力風(fēng)險(xiǎn)”。
針對PPP項(xiàng)目的核心操作，受訪者認(rèn)為PPP模式中最關(guān)鍵的操作因素分別是“項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配方式”、“項(xiàng)目的收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制”和“項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)”。受訪者認(rèn)為操作因素中關(guān)鍵性較小的是“PPP項(xiàng)目的保底量”、“項(xiàng)目的公共產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)“以及”項(xiàng)目模式創(chuàng)新機(jī)制“。受訪者對PPP項(xiàng)目的保底量的忽視，與受訪者還沒有完全了解政府購買服務(wù)的方式有很大關(guān)系。
PPP項(xiàng)目雙方的顧問團(tuán)隊(duì)選擇
無論政府方還是社會(huì)資本方，都將對律師和財(cái)務(wù)顧問的需求放在首位。值得注意的是，雙方普遍需求量最大的律師（或法律顧問）發(fā)揮作用的最佳時(shí)機(jī)是在PPP項(xiàng)目公司的籌備階段。但在目前PPP模式尚處于項(xiàng)目識別和評價(jià)階段，財(cái)務(wù)評價(jià)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是亟需解決的重要環(huán)節(jié)，因此財(cái)務(wù)顧問和技術(shù)顧問應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)階段參與雙方（特別是政府方）需求最大的中介機(jī)構(gòu)。
結(jié)語
本次PPP問卷調(diào)查報(bào)告，反映出了目前PPP推廣落實(shí)的基本現(xiàn)狀和存在的基本問題。這些問題的存在說明政府方和社會(huì)資本方還需要對PPP合作事項(xiàng)的一些基本約定進(jìn)一步加以明確，需要合作雙方和所有參與者從政府購買服務(wù)的角度而非政府購買資產(chǎn)的角度來理解PPP項(xiàng)目，從PPP項(xiàng)目不僅解決項(xiàng)目融資問題更重要是降本增效的角度來運(yùn)行PPP項(xiàng)目。
