PPP（public-private-partnerships），即公私合作伙伴關(guān)系，近兩年來在國內(nèi)各級政府非常流行，2015年也被稱為PPP元年。但是，PPP的邊界被過分的夸大與外延，從長遠來看是不利于PPP模式的推廣與可持續(xù)發(fā)展。本文試圖從一個公共管理學(xué)者的視角來審視這一問題。
PPP的內(nèi)涵，學(xué)者對其看法差異挺大，有廣義與俠義之分。民營化大師薩瓦斯（Savas，2000）將廣義的PPP界定為公共與私營部門共同參與生產(chǎn)和提供物品和服務(wù)的任何安排，包括合同外包、特許經(jīng)營、補助等等，這多少有點夸大；俠義的定義強調(diào)多方之間（公共部門與私人部門）的正式合作，聯(lián)合生產(chǎn)產(chǎn)品或提供服務(wù)，需要彼此在風險、成本和利潤方面的共擔（Klijn and Teisman，2003）。從眾多的文獻來看，更偏向于后者，強調(diào)制度設(shè)計很重要，其有三個特征，即（1）公私多主體參與；（2）合作是長期而非短期的；（3）風險、成本和利潤的共擔。成功的PPP，目的是實現(xiàn)經(jīng)濟（profit利潤）、社會（people人）、環(huán)境（planet星球）的可持續(xù)發(fā)展（Koppenjan，2009）。
1政府采購v.s.政府購買v.s. PPP
在實踐層面，國家出臺了PPP，也出臺了政府購買、政府采購等相關(guān)文件，都強調(diào)政府與市場的關(guān)系。這么多概念，在研討會時經(jīng)常出現(xiàn)的問題是PPP、政府購買、政府采購有什么區(qū)別？下面就對幾組交叉的概念進行簡單區(qū)分：
（1）政府采購VS.政府購買：政府采購的范圍大于政府購買，政府采購對象不僅包括公共服務(wù)，也包括了政府部門日常辦公用品，如辦公電腦采購（財庫[2014]37號）。相比于此，政府向社會購買僅包括公共服務(wù)，如基本公共服務(wù)、社會管理服務(wù)、行業(yè)管理服務(wù)、技術(shù)服務(wù)等（財綜[2014]96號）。
（2）PPP VS. 政府購買：二者都是強調(diào)政府與市場的合作，強調(diào)安排者與生產(chǎn)者的分離。之前微信上轉(zhuǎn)發(fā)一條關(guān)于二者的區(qū)別（政府購買服務(wù)與PPP是兩碼事？），我是贊同的，其主要說明發(fā)改委對PPP的界定為指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系（發(fā)改投資[2014]2724號）。而財政部將其界定為由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化（財金[2014]76號）。所以，從廣義上看二者的差異不大，存在交叉或趨同，不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施，也包括公共服務(wù)；從狹義來理解，財政部對PPP的定義更偏向于硬基礎(chǔ)設(shè)施，而政府購買更多的是公共服務(wù)。
（3）PPP VS.政府外包：PPP與政府外包有相同也有不同，相同之處都強調(diào)合約來規(guī)定彼此的關(guān)系，不同之處在于外包僅涉及到基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)的運營和管理，而PPP強調(diào)的是伙伴關(guān)系，因而還很關(guān)注共同決策，然后共同運營和管理（張萬寬，2011）。
（來源：康奈爾大學(xué)Warner教授2012年在同濟大學(xué)的演講）
2形式v.s.策略
PPP可以有很多形式，但是主要分為基于契約的PPP (contractual PPP) 和基于制度的PPP (institutional PPP)。前者是私人企業(yè)在設(shè)計、融資、建設(shè)公共工程項目繼續(xù)往后擴展到維護和開發(fā)等階段，因而DBFM/DBFO/BOT/TOT等都屬于這種形式，其強調(diào)的政府與市場資本是一種委托代理關(guān)系，更多的是風險從政府轉(zhuǎn)移到市場，政府與市場之間有緊密的資本合作關(guān)系，但在組織關(guān)系層面不夠緊密，這一點在實踐中已經(jīng)凸顯出了很多問題。而后者強調(diào)的是公共部門與私人部門之間的聯(lián)盟關(guān)系，二者建立聯(lián)合的實體來建設(shè)、維護和運營基礎(chǔ)設(shè)施，如合資公司（Joint ventures）、股份合作公司、聯(lián)合發(fā)展項目等等，二者是合作伙伴，不僅有緊密的資本合作關(guān)系，也有緊密的組織關(guān)系，強調(diào)風險分擔（Koppenjan，2005；2012；Hodge and Greve，2007），從此觀點看來，我國特色的Public-Public Partnerships似乎又有站得住腳的理論基礎(chǔ)了；另外英國的PFII強調(diào)政府占股，派駐董事也驗證了這一理論。
政府在管理PPP時會采取不同的策略或工具，策略的差異可能會帶來結(jié)果的不同。大致可以分為兩類：項目導(dǎo)向的管理和過程導(dǎo)向的管理（Edelenbos and Klijn，2009）。項目導(dǎo)向的管理，指項目被劃分為連續(xù)的幾個階段（開發(fā)、計劃、設(shè)計、建設(shè)、運營、維護等），管理者通過對項目成本、時限、組織、信息、項目內(nèi)容等來對各階段進行控制。其采用的是控制策略（DAD strategy, Decide-Announce-Defend），項目管理團隊決定解決問題辦法（沒有征詢利益相關(guān)者），然后告知利益相關(guān)者，當遇到爭議時就采用辯護的方式解決。過程導(dǎo)向的管理，強調(diào)管理的方式更多傾向于各參與方的互動，強調(diào)多樣性。利益相關(guān)者從決策到執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)都參與進來，通過坦誠對話協(xié)商來解決爭議，其采取的是協(xié)商策略（DDD communication strategy, Dialogue-Decide-Deliver），該策略強調(diào)的是參與者基于良好的合作關(guān)系，通過關(guān)系型契約來應(yīng)對項目出現(xiàn)的不確定性，這也是不完全契約理論最新的研究進展對PPP模式的啟示。學(xué)者Edelenbos and Klijn（2009）對荷蘭的大型工程PPP實證研究顯示，上述過程導(dǎo)向的PPP會比項目導(dǎo)向的PPP帶來更好的結(jié)果，也即意味著在PPP管理中，需要更多的協(xié)商、溝通，而不是控制手段。
最后，Steijn, Klijn and Edelenbos（2009）以荷蘭的環(huán)境類PPP項目為研究對象，發(fā)現(xiàn)PPP的策略與工具，相比于PPP的組織形式，對PPP的績效有顯著的正向影響。因而對于政府部門的實踐者而言，花大量時間關(guān)注PPP的形式，還不如將更多時間和精力放在PPP的實施策略與管理手段上，務(wù)實的推行PPP模式。
作者：王歡明 博士，大連理工大學(xué)公共管理系副主任。
