一、暫估價(jià)專業(yè)工程在工程實(shí)施過程中是否需要進(jìn)行招標(biāo)？
(一) 問題描述
某智慧新城數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目(純國(guó)資)采用EPC的發(fā)包模式，招標(biāo)文件對(duì)投標(biāo)最高限價(jià)描述如下：本工程概算造價(jià)89650.88萬，最高限價(jià)62528.0552萬。其中，設(shè)計(jì)費(fèi)最高限價(jià)788.37萬，建安及設(shè)備費(fèi)最高限價(jià)60607.0152萬【包含暫估價(jià)15738.57萬、暫列金1262萬】。暫估價(jià)專業(yè)工程主要包括室內(nèi)普通裝修和精裝修、弱電工程、紅線外高壓線纜引入至開閉所、抗震支架及裝配支架、標(biāo)識(shí)標(biāo)牌、機(jī)電一體化系統(tǒng)、以及室外的雕塑景石等。
發(fā)承包雙方簽署的EPC合同約定，本工程采固定總價(jià)包干模式，因部分初步設(shè)計(jì)圖紙不完善，通過暫估價(jià)的方式進(jìn)入到投標(biāo)總價(jià)。
另約定，暫估價(jià)的結(jié)算：由承包人依據(jù)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》(GB50500-2013)、浙江省2018版預(yù)算定額和費(fèi)用定額或現(xiàn)行相應(yīng)專業(yè)定額、浙江省建設(shè)工程計(jì)價(jià)規(guī)則2018版等為計(jì)價(jià)基礎(chǔ)，信息價(jià)按照開標(biāo)前28日的當(dāng)期信息價(jià)為準(zhǔn)，實(shí)行統(tǒng)一口徑和方法編制 [費(fèi)用計(jì)取15.6.1.3要求計(jì)取]計(jì)算綜合單價(jià)，乘以建筑安裝工程費(fèi)用及設(shè)備購(gòu)置費(fèi)(不含暫列金、暫估價(jià))費(fèi)率，編制暫估價(jià)項(xiàng)目的綜合單價(jià)。
工程實(shí)施過程中，發(fā)承包雙方對(duì)暫估價(jià)工程應(yīng)否進(jìn)行招標(biāo)產(chǎn)生爭(zhēng)議。
(二) 暫估價(jià)工程應(yīng)該進(jìn)行招標(biāo)的范圍
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第29條的規(guī)定，暫估價(jià)工程屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國(guó)家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行招標(biāo)。案涉項(xiàng)目全部使用國(guó)有資金，故只要符合發(fā)改委《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第五條所規(guī)定的單項(xiàng)合同估算價(jià)在400萬元人民幣以上的暫估價(jià)工程，則其在實(shí)施過程中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)。
表面上看，案涉的暫估價(jià)工程應(yīng)否招標(biāo)的問題完全可以通過上述法律法規(guī)即可解決。但，若將該問題置于“暫估價(jià)”招標(biāo)的本質(zhì)屬性中予以考察的，結(jié)論也許就不那么簡(jiǎn)單和明確。
(三) 暫估價(jià)工程進(jìn)行招標(biāo)的實(shí)質(zhì)
暫估價(jià)工程在達(dá)到一定規(guī)模后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)，其本質(zhì)原因在于該暫估價(jià)工程在整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行招投標(biāo)時(shí)作為不可競(jìng)爭(zhēng)的費(fèi)用項(xiàng)目是沒有經(jīng)過競(jìng)爭(zhēng)的，如果不招標(biāo)，將在事實(shí)上構(gòu)成招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)的規(guī)避，違背《招標(biāo)投標(biāo)法》第4條關(guān)于“任何單位和個(gè)人不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他方式規(guī)避招標(biāo)”的規(guī)定。因此，暫估價(jià)工程是因?yàn)闆]有經(jīng)過充分競(jìng)價(jià)，才需要在實(shí)施前通過招標(biāo)程序完成對(duì)其的充分競(jìng)價(jià)工作。
但在本案的EPC工程項(xiàng)目中，所設(shè)定的室內(nèi)裝修等暫估價(jià)工程究竟有無進(jìn)行充分競(jìng)價(jià)也將成為判斷其應(yīng)否進(jìn)行招標(biāo)的實(shí)質(zhì)性要素。
根據(jù)EPC合同中對(duì)暫估價(jià)的結(jié)算條款，暫估價(jià)項(xiàng)目的綜合單價(jià)的確定是以浙江省定額和信息價(jià)為基礎(chǔ)，再乘以建安費(fèi)和采購(gòu)費(fèi)的費(fèi)率。仔細(xì)考察該條款后，可以發(fā)現(xiàn)：
1. 至少EPC合同并沒有要求對(duì)暫估價(jià)工程采用招標(biāo)的方式以確定暫估價(jià)工程的價(jià)格，而是直接明確了暫估價(jià)工程的綜合單價(jià)確定標(biāo)準(zhǔn)，在結(jié)算過程中只需要按照上述綜合單價(jià)進(jìn)行即可。
2. 暫估價(jià)工程在招標(biāo)時(shí)雖作為不可競(jìng)爭(zhēng)費(fèi)予以列項(xiàng)，但合同中的結(jié)算條款卻需要乘以相應(yīng)費(fèi)率進(jìn)行結(jié)算。而對(duì)于招標(biāo)人和所有的投標(biāo)人而言，該費(fèi)率是進(jìn)行了充分的競(jìng)爭(zhēng)的，經(jīng)過充分競(jìng)爭(zhēng)的費(fèi)率是招標(biāo)人依據(jù)招標(biāo)文件的要求確定中標(biāo)人的重要因素。
綜上，無論是從合同約定還是從暫估價(jià)工程進(jìn)行招標(biāo)的本質(zhì)之角度，案涉EPC工程中的暫估價(jià)項(xiàng)目均不需進(jìn)行招標(biāo)，即使達(dá)到了招標(biāo)條件。實(shí)際上，若仔細(xì)考察案涉招標(biāo)文件和工程總承包合同對(duì)暫估價(jià)項(xiàng)目的設(shè)置，招標(biāo)人對(duì)該等項(xiàng)目的內(nèi)心真實(shí)意圖并非將其作為暫估價(jià)對(duì)待，而更大可能是將其視作暫定價(jià)。
通過這個(gè)案例，以及筆者對(duì)EPC工程項(xiàng)目的觀察，工程總承包項(xiàng)目中設(shè)置暫估價(jià)的情形不再少數(shù)，但不得不正視的問題是，EPC工程合同中應(yīng)否設(shè)置暫估價(jià)。
二、EPC工程合同中應(yīng)否設(shè)置暫估價(jià)?
住建部和發(fā)改委制定的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》以及住建部和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局制定GF-2020-0216《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同》(示范文本)均承認(rèn)EPC項(xiàng)目中的暫估價(jià)之存在，但由中價(jià)協(xié)制定的《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包計(jì)價(jià)規(guī)范》中卻絲毫未提到暫估價(jià)�？梢钥闯觯瑢�(duì)EPC工程合同中應(yīng)否設(shè)置暫估價(jià)這個(gè)問題，存在不同的態(tài)度和立場(chǎng)。
為了解決這個(gè)問題，有必要考察暫估價(jià)設(shè)立的根本原因。
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第29條將暫估價(jià)定義為，總承包招標(biāo)時(shí)不能確定價(jià)格而由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中暫時(shí)估定的工程、貨物、服務(wù)的金額；《13版清單計(jì)價(jià)規(guī)范》將暫估價(jià)定義為招標(biāo)人在招標(biāo)文件中規(guī)定的用于支付必然發(fā)生但暫時(shí)不能確定價(jià)格的工程、貨物、服務(wù)的金額。根據(jù)這兩個(gè)定義，暫估價(jià)項(xiàng)目實(shí)在工程實(shí)施過程中必然會(huì)發(fā)生的，但是基于一些特殊的原因，其價(jià)格暫時(shí)不能確定。
實(shí)踐中，上述“特殊原因”一般包括招標(biāo)人需求不明確、設(shè)計(jì)深度不夠等。
但首先，在EPC工程項(xiàng)目中，若招標(biāo)人在招標(biāo)時(shí)的需求不能明確的，即無法提出較為明確的“發(fā)包人要求”，此種情形下不宜采用工程總承包的發(fā)承包模式。《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》第6條第2款也明確，建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的房建和市政項(xiàng)目適宜采用工程總承包方式；據(jù)此，若發(fā)包人需求不明確的，也談不上建設(shè)內(nèi)容明確了，故也不適宜采用工程總承包模式。
其次，在EPC工程項(xiàng)目中，因?yàn)樵谡袠?biāo)階段根本不存在施工圖紙，設(shè)計(jì)深度肯定不夠。如果因?yàn)樵O(shè)計(jì)深度不夠而能夠設(shè)置暫估價(jià)的，那么，將導(dǎo)致如下悖論，即所有EPC項(xiàng)目中的材料和工程費(fèi)用等都應(yīng)被設(shè)置為暫估價(jià)；而這顯然與實(shí)踐不符，且違反《招標(biāo)投標(biāo)法》第4條的規(guī)定。
綜上，暫估價(jià)僅應(yīng)存在于施工總承包的模式下，在工程總承包的模式中，不應(yīng)設(shè)置暫估價(jià)。另外，值得注意的是，在FIDIC銀皮書(《設(shè)計(jì)采購(gòu)施工(EPC)/交鑰匙工程合同條件》)中也未提及暫估價(jià)。
