本輪PPP經(jīng)過二年多的探索和推動,已成燎原之勢,形勢可喜。最近,筆者在與部分業(yè)內(nèi)領(lǐng)先的社會資本老總和知名專家熱聊PPP時,大家非常關(guān)注PPP規(guī)范化和可持續(xù)發(fā)展的問題。眾所周知,中國本輪PPP不包括傳統(tǒng)BT,但目前市場上 “假PPP” 比較典型和普遍的就是“拉長版BT”;叵氲竭@幾年來,已見聞多起施工企業(yè)參與BT項(xiàng)目收不回錢的血淋淋實(shí)例。我想,“拉長版BT”究其原因,一是有意而為之,政府獲得變相融資,社會資本獲得工程和融資利息,一拍即合;二是有關(guān)參與方包括地方政府、社會資本、金融機(jī)構(gòu)甚至個別咨詢機(jī)構(gòu),對本輪PPP與傳統(tǒng)BT的差異理解模糊,在PPP項(xiàng)目實(shí)施中帶有明顯的傳統(tǒng)BT思路。在此,筆者對本輪PPP與傳統(tǒng)BT重大差異進(jìn)行梳理,供大家借鑒。
差異之一,政策導(dǎo)向不同。2012年,財政部、發(fā)展改革委、人民銀行和銀監(jiān)會四部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財預(yù)[2012]463號),明確“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。”
而本輪PPP政策推動力度前所未有,財政部、發(fā)改委和中央各部門已累計(jì)發(fā)布PPP相關(guān)政策法規(guī)100余項(xiàng),PPP立法也已進(jìn)入程序,中央各部委合力推PPP洪荒之力可鑒可證。
差異之二,目標(biāo)不同。傳統(tǒng)BT本質(zhì)為施工企業(yè)墊資開展工程承包或政府延期付款,所以其目標(biāo)是融資。而PPP,融資只是其一,提升效率和服務(wù)質(zhì)量是其根本初衷。
差異之三,核心內(nèi)涵不同。傳統(tǒng)BT和本輪PPP項(xiàng)目表面差異在于“O”(即運(yùn)營), 實(shí)質(zhì)上,PPP包括三大核心內(nèi)涵:全生命周期整合、績效導(dǎo)向(明確績效標(biāo)準(zhǔn)且按績效付費(fèi))、合理的風(fēng)險識別和分配。
傳統(tǒng)BT沒有運(yùn)營環(huán)節(jié),缺少收費(fèi)和績效掛鉤(如果有,也僅竣工績效),更缺少合理的風(fēng)險分配。施工企業(yè)無內(nèi)生動力降低項(xiàng)目全生命周期成本和提高績效。
差異之四,適用領(lǐng)域、期限和流程不同。傳統(tǒng)BT在政府付費(fèi)類市政工程領(lǐng)域運(yùn)用較多。而本輪PPP適用范圍較廣,包括政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼三類項(xiàng)目,即包括經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和公益性項(xiàng)目。按照國辦發(fā)〔2015〕42號, 覆蓋十三個行業(yè)和領(lǐng)域,值得注意的是,其中包括科技、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、教育等科技創(chuàng)新和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域,因此,PPP已不局限一般市政工程領(lǐng)域,其已成為社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的抓手之一。
傳統(tǒng)BT政府回購期限一般不超過10年。而PPP合作期限據(jù)地方政府支出規(guī)劃,資產(chǎn)生命周期等因素,原則上在10-30年之間,期限更長,更有利于平滑財政支出。
傳統(tǒng)BT操作流程簡單,缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)定。本輪PPP頂層設(shè)計(jì)包括流程的規(guī)范性要求,除傳統(tǒng)的項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案流程外,項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、項(xiàng)目聯(lián)審、納入PPP綜合信息平臺(或PPP項(xiàng)目庫)等一系列的流程,科學(xué)而合理的流程是確保PPP項(xiàng)目成功落地的重要環(huán)節(jié)。
差異之五,預(yù)算管理要求不同。筆者曾調(diào)研了解到,傳統(tǒng)BT部分省市(管理相對規(guī)范的發(fā)達(dá)地區(qū))納入財政預(yù)算,相當(dāng)部分未納入預(yù)算。根據(jù)財金[2016]92號 規(guī)定,“將PPP項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃,經(jīng)財政部門審核匯總后,報本級人民政府審核,保障政府在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的履約能力! 因此,PPP項(xiàng)目不僅納入預(yù)算,而且納入政府中期財政規(guī)劃,對社會投資的保障程度大大提高。
差異之六,對地方政府債務(wù)影響不同。傳統(tǒng)BT本質(zhì)為政府延期付款,即使當(dāng)時未納入預(yù)算,但在后續(xù)的地方政府存量債務(wù)清理和甄別中,基本上納入了地方政府債務(wù)。因此BT增加地方政府債務(wù)。而PPP項(xiàng)目按績效付費(fèi),納入財政各年度支出責(zé)任,不納入地方政府負(fù)債。但是值得注意的是,不合規(guī)PPP項(xiàng)目如“拉長版BT”,可能導(dǎo)致地方政府隱形負(fù)債。
差異之七,監(jiān)管和信息公開要求不同。傳統(tǒng)BT項(xiàng)目政府一般不參與過程監(jiān)管,僅關(guān)注項(xiàng)目竣工,導(dǎo)致建設(shè)和運(yùn)營嚴(yán)重脫節(jié)。本輪PPP強(qiáng)調(diào)的是全過程監(jiān)管,包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等方式。項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營若出現(xiàn)重大事項(xiàng),政府有權(quán)介入。因此,PPP較BT監(jiān)管要求高,有利于項(xiàng)目順利實(shí)施。
傳統(tǒng)BT項(xiàng)目信息公開不足甚至缺失,導(dǎo)致不規(guī)范交易屢見不鮮。而本輪PPP依托綜合信息平臺,要求信息公開內(nèi)容覆蓋項(xiàng)目全部流程,并初步明確了信息公開的方式和時點(diǎn),此舉將促進(jìn)PPP市場公平和規(guī)范,督促各方重信履約。
差異之八,政府成本負(fù)擔(dān)不同。傳統(tǒng)BT項(xiàng)目成本為建設(shè)和融資成本,部分項(xiàng)目競爭程序形同虛設(shè)(中標(biāo)方往往為政府控制的內(nèi)部企業(yè)),部分施工企業(yè)故意做大成本,導(dǎo)致政府承擔(dān)高企的項(xiàng)目成本。部分項(xiàng)目投標(biāo)人采用低價競標(biāo),再以種種理由倒逼政府提高價格,或者肆意低價轉(zhuǎn)包和分包,使得項(xiàng)目建設(shè)工程質(zhì)量難以得到保障,導(dǎo)致政府后續(xù)運(yùn)營成本高企,損害政府和公眾利益。因此傳統(tǒng)BT難以降低全生命周期的成本,難以做到物有所值。
本輪PPP強(qiáng)調(diào)政府和社會資本收益共享和物有所值。社會資本參與PPP獲得的合理但比較穩(wěn)定的收益,超額收益將由政府和社會資本共享或全部返還政府方,一定程度將降低政府成本。所以在本輪PPP中沒有暴利,但可以給社會資本提供長期穩(wěn)定的收益來源,在此社會資本在投資PPP項(xiàng)目時應(yīng)擺正心態(tài)。
差異之九,社會資本投資風(fēng)險不同。前些年,部分地區(qū)盲目投資,政府換屆互相推脫,回購款未納入預(yù)算等原因,導(dǎo)致BT項(xiàng)目無力回購和拖延付款的情況時有發(fā)生。本輪政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目必須通過財政承受能力論證,納入年度預(yù)算和跨年度財政支出,政府付費(fèi)保障性較強(qiáng)。涉及使用者付費(fèi)項(xiàng)目,社會資本也可通過政府承諾方式,如采用影子收費(fèi),降低項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險。同時,社會資本可與政府就項(xiàng)目風(fēng)險充分識別和分配,通過風(fēng)險轉(zhuǎn)移等手段降低自身無法管控的風(fēng)險,如項(xiàng)目前期動拆遷、政府變更產(chǎn)出要求,地方政府針對本項(xiàng)目的政策變更等。社會資本只要具備履約能力達(dá)到績效標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)可獲得長期穩(wěn)定的回報,投資風(fēng)險較傳統(tǒng)BT風(fēng)險明顯降低。
差異之十,融資政策不同。根據(jù)四部委財預(yù)[2012]463號要求,絕大部分金融機(jī)構(gòu)已對一般BT項(xiàng)目停止融資。對于本輪PPP,大部分金融機(jī)構(gòu)態(tài)度積極,鼓勵參與融資,如浦發(fā)銀行2016年公司信貸投向政策中,明確將合規(guī)性PPP項(xiàng)目融資列為投放重點(diǎn)。當(dāng)前,越來越多的金融機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變思路,積極創(chuàng)新融資產(chǎn)品和融資方式,加大PPP融資的力度。
不可否認(rèn),傳統(tǒng)BT是時代的產(chǎn)物,近20年來對中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求,起到了積極的作用。采用BT方式也在某種程度上有助于提高項(xiàng)目運(yùn)作效率。但BT存在先天的不足,實(shí)踐中不規(guī)范現(xiàn)象屢屢發(fā)生,特別是當(dāng)前嚴(yán)控地方政府債務(wù)的背景下,其弊端已現(xiàn)。本輪PPP相對傳統(tǒng)BT具有明確的優(yōu)越性,越來越多的社會資本投入這場PPP大潮就是明證。業(yè)內(nèi)各界都希望PPP可持續(xù)發(fā)展,規(guī)范化運(yùn)作是的重要前提,我們堅(jiān)信市場將越來越規(guī)范,穿著PPP華麗外衣的“拉長版BT”市場上越來越少。
作者:鄭大衛(wèi) 浦發(fā)銀行總行項(xiàng)目融資主管