集中清理不是最終目標(biāo),而是市場規(guī)范發(fā)展的新起點。
到今年3月底,隨著持續(xù)了四個月的全面集中清理暫告一段落,火了四年的PPP市場終于冷靜了下來。
2017年11月,財政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號,下稱“92號文”),要求各地在2018年3月底前完成對不符合規(guī)定的PPP項目的集中清理工作,PPP市場迎來了“史上最嚴(yán)”禁令。
各種“偽PPP”、明股實債、違規(guī)融資擔(dān)保以及一再跨越地方政府財政能力紅線的等亂象,都被92號文來了一腳“急剎車”。
本輪清理有望冷卻市場的狂熱情緒,迫使其回歸理性,這也將成為市場規(guī)范發(fā)展的新起點,為接下來解決一系列問題鋪路——構(gòu)建國家層面的PPP法律體系、部際協(xié)調(diào)機(jī)制、明確主管部門,以及在各級政府打造專業(yè)的PPP業(yè)務(wù)團(tuán)隊等。
為何“跑偏”
PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)領(lǐng)域優(yōu)勢明顯,在我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清表示,2014年以來國家大力推廣PPP模式主要基于三大考慮:
一是緩解地方債務(wù)壓力;二是希望引入專業(yè)團(tuán)隊,以“專人專事”提高公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的質(zhì)量與效率,并旨在強(qiáng)調(diào)中后期的運營和管理環(huán)節(jié);三是讓企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的全周期,借此打造具備國際競爭力的全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè),幫助其更好地走出去并支持國家“一帶一路”建設(shè)。
中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授、中財-鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成向《財經(jīng)國家周刊》記者表示,從國際經(jīng)驗來看,PPP項目通常投資大、周期長、不確定性因素多,只是提供公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的模式之一,“大面積運用并不科學(xué)”。
財政部《全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報》顯示,截至2017年9月末,全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫(下稱“項目庫”)項目總數(shù)多達(dá)14220個,累計投資額17.8萬億元,覆蓋31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和19個行業(yè)領(lǐng)域。
一些激進(jìn)的心態(tài)和對政策的曲解,導(dǎo)致PPP逐步偏離初衷,甚至出現(xiàn)了反向效果,大幅增加了地方政府的隱形債務(wù)。據(jù)第三方咨詢機(jī)構(gòu)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計,截至4月8號,共有2330個項目被清理退出,其中25.28%屬于可行性缺口補助,23.29%為政府付費。
“實際的問題項目或遠(yuǎn)多于此!蓖跏厍逑颉敦斀(jīng)國家周刊》表示!度珖鳳PP綜合信息平臺項目庫第8期季報》顯示,截至2017年9月末,政府付費項目和可行性缺口補助類項目占前述項目庫總數(shù)的79.6%,且與2016年、2017年相比呈逐季上升趨勢。
據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解,目前全國絕大部分地區(qū)已經(jīng)完成了PPP項目清庫,并對一些不合規(guī)項目進(jìn)行了整改。而逾期未完成清理工作的地區(qū),也將由財政部PPP中心指導(dǎo)和督促其于30日內(nèi)完成整改。
記者梳理發(fā)現(xiàn),本輪清理中,各地區(qū)、各行業(yè)的退庫情況存在明顯差異。
明樹數(shù)據(jù)顯示,截至4月8號,項目庫退庫來源前五位,分別是新疆、內(nèi)蒙、云南、甘肅和貴州。退庫數(shù)量最多的行業(yè)分別為:市政工程(704個)、交通運輸(234個)和旅游(193個);涉及投資額分別為:4510.5億元、6474.2億元和2345.4億元。由此不難發(fā)現(xiàn),一部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在本輪清理中壓力凸出,成為“重災(zāi)區(qū)”。
多位受訪專家分析,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)易“跑偏”,主要源于“差錢”和“唯GDP論”。
一方面,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政收入普遍薄弱,加之新預(yù)算法的限制,使其常將PPP作為推動地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。另一方面,長久以來的“GDP競賽”邏輯,使得部分地方政府在開展PPP工作時動機(jī)跑偏,急功近利地催生出大量“偽PPP”、明股實債、拉長版BT、違規(guī)融資擔(dān)保以及跨越其財政可承受紅線等違規(guī)行為。
觀望與焦慮
本輪清理之后,各方態(tài)度如何?
記者發(fā)現(xiàn),眼下各利益方對PPP的態(tài)度開始趨于冷靜和觀望,等待全國清庫結(jié)果和更為詳細(xì)的監(jiān)管新規(guī)落地。
首先,商業(yè)銀行表現(xiàn)得甚為謹(jǐn)慎。記者從全國多家商業(yè)銀行了解到,不少銀行已暫停了對PPP增量項目的信貸審批和存量項目的進(jìn)一步放款。
一家國有大行成都分行公司業(yè)務(wù)部負(fù)責(zé)人介紹,2017年其所在銀行審批了4個PPP項目,眼下因項目缺乏現(xiàn)金流和政策收緊等原因,其中3個項目已暫停放貸。唯一“幸免”的項目,是因為其享有政府可行性缺口補助,即項目出險時將由地方財政補貼,或地方政府以股本投入和其他優(yōu)惠政策等形式給予經(jīng)濟(jì)補助,因此擁有了地方政府的隱性擔(dān)保。
至于3個被停項目會否恢復(fù)放貸,該銀行人士表示,“要等政策明朗后再定,畢竟能否入庫是我們信貸審核的重要標(biāo)準(zhǔn),至少是入省級項目庫!
其次,此前頗為積極的一部分企業(yè)亦轉(zhuǎn)向謹(jǐn)慎。
西部地區(qū)一家國資大型綜合建筑安裝施工企業(yè)早前成立了投資管理部,并計劃將PPP項目作為該部門的核心業(yè)務(wù)之一。但隨著去年以來政策收緊和清理工作的開展,該企業(yè)暫緩了旗下所有PPP項目。
“公司沒有正式發(fā)文,但內(nèi)部已有默契,基本暫停了所有在談項目!痹撈髽I(yè)投資管理部工作人員向《財經(jīng)國家周刊》記者說到。
第三,部分地方政府在觀望的同時,也表現(xiàn)出了一絲焦慮。
四川某市財政部門工作人員向記者透露,去年11月以來,按照四川省財政廳專家組審核意見,該市已對4個PPP項目進(jìn)行了集中整改,集中在交通運輸、城鎮(zhèn)開發(fā)和污水處理領(lǐng)域!爸拔覀兛释ㄟ^PPP項目緩解債務(wù)壓力,但實際效果遠(yuǎn)不如預(yù)期,以后恐怕會更難!
王守清認(rèn)為,本輪清理后,市場將出現(xiàn)一段短暫的冷卻期。預(yù)計今年二季度以后,市場將逐漸回暖并回歸較為理性的發(fā)展。
在清理之外,更應(yīng)深研亂象之源。
溫來成認(rèn)為,大量使用政府付費和可行性缺口補助,不僅未能減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān),一定程度上更是對未來財政的提前預(yù)支。
王守清分析,參與PPP項目的多是具備國資背景的建筑工程類企業(yè),通常存在“重建設(shè)、輕運營”的慣性思維,往往聚焦于項目的可用性付費,忽視甚至企圖退出中后期的運營和管理,導(dǎo)致“跑偏”。
前述西部建筑安裝施工企業(yè)人士就向記者坦言,建筑工程類企業(yè)參與PPP不僅面臨轉(zhuǎn)型壓力,還得“換腦”——“僅僅是端正思想,就充滿了挑戰(zhàn)”。
此外,各地通常以國資背景的企業(yè)為參與主體,也在一定程度上將政府負(fù)債轉(zhuǎn)嫁給了國有企業(yè),與當(dāng)下兩者“去杠桿”的政策方針不太符合。
溫來成表示,與民營企業(yè)相比,多數(shù)國有企業(yè)在投融資上優(yōu)勢明顯,但長遠(yuǎn)來看,應(yīng)積極吸引更多的民營企業(yè)、外資企業(yè)進(jìn)入以降低國企份額,實現(xiàn)項目資本和業(yè)務(wù)團(tuán)隊的多元化。
規(guī)范新起點
多位受訪專家向《財經(jīng)國家周刊》記者表示,本輪清理僅是PPP規(guī)范發(fā)展的新起點,接下來仍有諸多問題待解。
首先,應(yīng)盡快從頂層設(shè)計上建立PPP的相關(guān)法律和體制機(jī)制,對爭議已久的諸多問題作出明確規(guī)范、解釋。
王守清認(rèn)為,PPP立法首先要直面三大任務(wù):
一是制訂全國性的PPP項目實施、操作指南,如進(jìn)一步明確PPP應(yīng)用范圍、政府審批權(quán)限、審批流程、管理程序、合同框架和風(fēng)險分擔(dān)原則,以及企業(yè)退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制等,進(jìn)一步規(guī)范各參與方的行為。
二是從機(jī)制上建立國家級PPP補缺資金,以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),平衡區(qū)域發(fā)展;同時減輕經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的財政負(fù)擔(dān),吸引社會投資者參與。
三是建立PPP管理的部際協(xié)調(diào)機(jī)制。PPP運作模式復(fù)雜、涉及政府部門眾多,各部門之間仍存在監(jiān)管割裂、各自為政的現(xiàn)象。須盡快建立起包括財政部、發(fā)改委、自然資源部、“一行兩會”等多部委在內(nèi)的協(xié)調(diào)機(jī)制;并且鼓勵自然資源部更多地參與到PPP的管理工作之中,為項目發(fā)展提供更靈活的土地使用機(jī)制。
溫來成進(jìn)一步建議,應(yīng)盡快明確單一主管部門,徹底解決監(jiān)管的交叉、空白以及權(quán)責(zé)不明等問題。
其次,加強(qiáng)各級政府的PPP人才團(tuán)隊建設(shè)。
多位受訪人士坦言,前述一系列亂象的根源之一是“懂的人太少”——無論政府、企業(yè)還是金融機(jī)構(gòu)、咨詢公司,均存在以舊思維去理解甚至曲解新模式的問題,因此亟待政府加強(qiáng)人才團(tuán)隊培訓(xùn)工作,并創(chuàng)造條件逐步吸引具備豐富經(jīng)驗的國際人才加入。
再者,溫來成強(qiáng)調(diào),PPP項目存在投資金額大、投資周期長、不確定性因素多、風(fēng)險相對較高等特點,即便在英國、加拿大等發(fā)展經(jīng)驗成熟的國家,PPP項目在所有公共項目中的占比也僅為10-30%,“PPP要因地制宜。”
來源:財經(jīng)國家周刊