1
案例 2
合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓項目
一、項目概況
合肥市王小郢污水處理廠是安徽省第一座大型城市污水處理
廠,也是當時全國規(guī)模最大的氧化溝工藝污水處理廠。項目分兩期
建設(shè),日處理能力合計 30 萬噸,建設(shè)總投資約 3.2 億元。污水廠
建成后曾獲得市政魯班獎,是建設(shè)部指定的污水處理培訓基地和亞
行在中國投資的“示范項目”,為巢湖污染綜合治理發(fā)揮了重要作
用。
2001 年,安徽當?shù)啬抄h(huán)保公司曾上書省政府和市政府,要求政
府出于扶持本地企業(yè)發(fā)展的目的,將王小郢污水處理廠以高于評估
價的一定價位直接出售給它,同時還許諾將在未來幾年投資興建更
多的污水處理廠。2001 年 6 月,該公司曾與政府簽訂了王小郢經(jīng)營
權(quán)收購合同,當時的條件是轉(zhuǎn)讓價款 3.5 億,污水處理費單價約 1
元/噸,后來由于融資及其它方面的問題,該環(huán)保公司收購?fù)跣≯?br />
污水處理廠經(jīng)營權(quán)未果。
2002 年 9 月,國家計委、建設(shè)部、國家環(huán)境保護總局等多部門
聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》;
12 月,建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》,
允許外資和民資進入市政公用領(lǐng)域。合肥市政府抓住這一機遇,作
2
出了“市政公用事業(yè)必須走市場化之路、與國際接軌”的重大決策,
決定把王小郢 TOT 項目作為市場化的試點。
二、運作模式
(一)項目結(jié)構(gòu)
經(jīng)公開招標確定的中標人依法成立項目公司。市建委與項目公
司簽署《特許權(quán)協(xié)議》,代表市政府授予項目公司污水處理廠的特
許經(jīng)營權(quán),特許期限 23 年;合肥城建投公司與項目公司簽署《資
產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》,落實項目轉(zhuǎn)讓款的支付和資產(chǎn)移交事宜;市污水處
理管理處與項目公司簽署《污水處理服務(wù)協(xié)議》,結(jié)算水費并進行
監(jiān)管。
項目結(jié)構(gòu)如下圖所示:
(二)交易過程
1、運作組織
轉(zhuǎn) 讓
資產(chǎn)
付費
特
許
權(quán)
協(xié)
議
服 務(wù)
協(xié)議
資 產(chǎn)
協(xié)議
合肥王小郢
污水
處理有限公
司
合肥城建
投資
控股有限
公司
合肥污水
處理
管理處
合肥建委
柏林水務(wù) 東華工程
3
2003 年,合肥市成立了由常務(wù)副市長任組長、各相關(guān)部門負責
人為成員的招標領(lǐng)導小組,并組建了由市國資委、建委、城建投資
公司及相關(guān)專家組成的王小郢 TOT 項目辦公室,負責具體工作。合
肥市產(chǎn)權(quán)交易中心作為項目的招標代理。
2、運作方式
項目采用 TOT(轉(zhuǎn)讓-運營-移交)模式,通過國際公開招標轉(zhuǎn)
讓王小郢污水廠資產(chǎn)權(quán)益。特許經(jīng)營期(23 年)內(nèi),項目公司提供
達標的污水處理服務(wù),向政府收取污水處理費。特許經(jīng)營期結(jié)束后,
項目公司將該污水廠內(nèi)設(shè)施完好、無償移交給合肥市政府指定單
位。
招標文件中確定特許經(jīng)營期的污水處理服務(wù)費單價為 0.75 元/
噸,投資人投標時報出其擬支付的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格。評標時采用綜合
評標法,其中資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格為重要考慮因素。
3、運作過程
2003年9月,合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心網(wǎng)站和中國產(chǎn)權(quán)交易所網(wǎng)站、
中國水網(wǎng)網(wǎng)站、《中國建設(shè)報》、《人民日報》(海外版)等媒體同時
發(fā)布了王小郢 TOT 項目的招標公告。
同月,合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心發(fā)布《資格預(yù)審公告》,共 7 家單
位提交了資格預(yù)審申請文件,經(jīng)專家評審,確定 6 家通過并向其發(fā)
售招標文件。隨后,轉(zhuǎn)讓辦公室組織召開了標前會議,并以補充通
知的形式對投標人的問題進行了多次解答。
4
2004 年 2 月,王小郢項目在合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心開標,共有 4
家單位提交了投標文件。開標結(jié)果,對轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)權(quán)益報價最高的是
德國柏林水務(wù)—東華工程聯(lián)合體,出價 4.8 億元人民幣,其次是天
津創(chuàng)業(yè)環(huán)保股份有限公司出價 4.5 億元人民幣,中環(huán)!蠈嵒
聯(lián)合體出價 4.3 億元人民幣名列第三。所有投標單位的投標報價公
布后,合肥市常務(wù)副市長王林建在開標現(xiàn)場宣布王小郢污水處理廠
資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓底價為 2.68 億元。
開標后,招標人聘請技術(shù)、財務(wù)、法律等相關(guān)方面資深專家組
成評標委員會,對投標文件進行評審,合肥市紀檢委全程監(jiān)督。最
終,評標委員會經(jīng)評審后,向招標方推薦柏林水務(wù)聯(lián)合體為排名第
一的中標候選人。
3 月至 5 月,政府與柏林水務(wù)聯(lián)合體澄清談判并達成一致,向
其發(fā)送中標通知書。
7 月,政府與投資人草簽項目協(xié)議。
7 月至 11 月,雙方代表成立移交委員會,進行性能測試和資產(chǎn)
移交;政府與項目公司正式簽署項目協(xié)議。
12 月,王小郢污水廠順利實現(xiàn)商業(yè)運營。
截止 2014 年底,項目公司運營王小郢污水處理廠已超過十年。
在此期間項目運營順利平穩(wěn),污水廠的技術(shù)實力和財務(wù)實力不斷增
強,政府與項目公司簽署的各項協(xié)議執(zhí)行良好,政府與投資人合作
愉快,本 PPP 項目經(jīng)受住了考驗。
5
(三)關(guān)鍵問題
1、污水廠所在土地的提供方式
本項目中原規(guī)定采用土地租賃的方式向投資人提供王小郢污
水處理廠的土地。但由于項目特許經(jīng)營期為 23 年,超過了我國法
律對租賃期限最長 20 年的規(guī)定;同時,根據(jù)我國土地相關(guān)法律法
規(guī),地上附著物、構(gòu)筑物實行“房隨地走”的原則,租賃土地上的
房屋和構(gòu)筑物難以確權(quán)。最終經(jīng)談判,中標人同意在不調(diào)增水價的
前提下,自行繳納土地出讓金,由政府向其有償出讓污水廠地塊。
2、職工安臵
已建成項目的職工安臵是一個敏感而重要的問題,如果解決得
不好,將影響項目招商進展或給項目執(zhí)行留下隱患。本項目在招標
實施前期就對職工安臵做出了穩(wěn)妥的安排。資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓前,就資產(chǎn)轉(zhuǎn)
讓的事項征求了職工代表大會的意見,職工安臵方案經(jīng)職代會通
過。同時,在招標文件中對投資人提出明確要求,資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后必須
對有編制的職工全員接收并簽訂一定年限的勞動合同,保障了職工
的切身利益。
3、利率風險
投資人在談判中提出要把利率變化的情況歸入不可抗力的范
圍內(nèi),降低項目公司的風險。但考慮到項目采用市場化方式運作,
應(yīng)尊重市場化的規(guī)律,談判小組沒有接受投資人的這一要求,利率
變化的風險仍由項目公司自行承擔。
6
三、借鑒價值
(一)規(guī)范運作和充分競爭實現(xiàn)項目價值最大化
王小郢項目整個運作過程規(guī)范有序,對潛在投資人產(chǎn)生了很大
的吸引力,實現(xiàn)了充分的競爭。開標現(xiàn)場所有投標人的報價均遠超
底價,最高報價接近底價的 1.8 倍。這個項目是當時國內(nèi)公開招標
的標的額最大的污水廠 TOT 項目,開創(chuàng)了污水處理 TOT 運作模式的
先河,招標結(jié)果在中國水務(wù)行業(yè)內(nèi)引起轟動。與 2001 年準備轉(zhuǎn)讓
給當?shù)毓镜臈l件相比,無論是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價款還是污水處理服務(wù)費
單價,招標競爭的結(jié)果都遠遠優(yōu)于當時的項目條件。同時,從引入
投資人的實力和水平來看,柏林水務(wù)集團是世界七大水務(wù)集團之
一,擁有 130 多年運營管理城市給排水系統(tǒng)的經(jīng)驗。通過招標,合
肥市既引進了外資,又引入了先進的國際經(jīng)驗,同時還實現(xiàn)了國有
資產(chǎn)的最大增值,為合肥市城市建設(shè)籌措了資金。
(二)充分的前期工作保障項目有序推進
合肥市政府對王小郢項目非常重視,成立了專門的決策和工作
機構(gòu),并聘請了高水平的顧問團隊。整個團隊在研究和確定項目條
件,落實前期各項工作等方面投入了很多精力,做了大量扎實的工
作,避免出現(xiàn)拍腦袋決策的情況。從項目實施結(jié)果看,前期工作準
備得越充分,考慮得越周全,后面的項目推進效率就越高,項目實
施結(jié)果就越好。
7
(三)合理的項目結(jié)構(gòu)與合同條款確保后期順利執(zhí)行
王小郢項目的結(jié)構(gòu)設(shè)計對接了國際國內(nèi)資本市場的要求,符合
水務(wù)行業(yè)的一般規(guī)律,得到廣大投資人的普遍認可。項目合同中規(guī)
定的商務(wù)條件、對權(quán)利義務(wù)和風險分配的約定比較公平合理,協(xié)議
條款在執(zhí)行過程中得到了很好的貫徹,為項目順利執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。
(四)踐行契約精神對 PPP 項目的執(zhí)行至關(guān)重要
王小郢項目迄今已運作十年,在此期間,政府每月及時足額與
項目公司結(jié)算水費,嚴格按照法規(guī)和協(xié)議要求進行監(jiān)管,并按照協(xié)
議規(guī)定的調(diào)價公式對水價進行了四次調(diào)整(十年累計上漲不超過
0.25 元/噸)。此外,雙方還參照協(xié)議精神完成了提標改造等一系列
工程。合肥政府和項目公司對契約精神的踐行保障了項目的長期執(zhí)
行。