本篇文章將為大家介紹近幾年P(guān)PP的發(fā)展歷程，并且從PPP實施方案的整改和物有所值評價報告的整改兩方面為大家介紹一案兩評合規(guī)性整改的問題。
2014年以來，國務(wù)院、發(fā)改委、財政部出臺了一系列政策性文件，規(guī)范PPP項目實施，為我國PPP項目實施創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。
縱觀近幾年P(guān)PP的發(fā)展歷程，大致可將其分為三個發(fā)展階段：2014年是PPP項目運(yùn)作的規(guī)范制定之年；2015年~2016年是PPP理論認(rèn)識的深化之年； 2017年至今是PPP項目規(guī)范化監(jiān)管之年。特別是《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）及《江蘇省財政廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（蘇財金〔2017〕92號）等文件的頒布實施，對PPP項目的規(guī)范化運(yùn)作提出了更高的要求。
對照文件，一些早期實施的PPP項目在“一案兩評”編寫的規(guī)范性、投資回報模式設(shè)置的合理性及PPP綜合信息平臺庫內(nèi)信息披露等方面或多或少與新發(fā)布的92號文有不符之處。
為進(jìn)一步規(guī)范實施PPP項目，各地均發(fā)起了PPP項目整改工作，本文作者從參與項目整改實踐工作中出發(fā)，對整改內(nèi)容及整改思路進(jìn)行了總結(jié)，具體如下：
01
一案兩評合規(guī)性整改
（1）PPP實施方案的整改
實施方案整改主要集中在以下幾個方面：
①實施方案主體章節(jié)與國家發(fā)布的PPP實施方案總體章節(jié)內(nèi)容不一致，常缺少風(fēng)險分配、項目監(jiān)管、績效評價等章節(jié)內(nèi)容，對項目風(fēng)險的合理分配、監(jiān)管及考核等闡述不明確。
②政府方對項目承諾固定收益、兜底回報，未真正體現(xiàn)社會資本方運(yùn)營、管理優(yōu)勢。
③政府方對項目融資提供擔(dān)保、抵押等扶持政策，降低了對社會資本方的融資能力考核。
④項目回報機(jī)制、運(yùn)作方式模糊不清，導(dǎo)致項目回報方式設(shè)置不清晰。
⑤項目未建立有效的績效考核機(jī)制。
針對上述問題，整改思路如下：
①按照《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）規(guī)定的方案主要內(nèi)容進(jìn)行完善，根據(jù)項目特點合理劃分項目風(fēng)險分配方案，在風(fēng)險責(zé)任主體方面充分考慮社會資本方、政府方及項目公司三者關(guān)系，合理分配；完善項目監(jiān)管內(nèi)容，強(qiáng)化政府方作為公共事務(wù)的管理者及公共產(chǎn)品或服務(wù)購買者的雙重身份，注重項目合作期內(nèi)的監(jiān)管及協(xié)調(diào)義務(wù)。
②因整改工作開始時，項目采購已基本結(jié)束，在整改方案中將按照中標(biāo)價對項目實施方案進(jìn)行完善，在既有的中標(biāo)條件下，對項目投資及回報進(jìn)行重新測算。同時，將根據(jù)項目公司在項目合作期內(nèi)的責(zé)任義務(wù)制定有效的績效考核方案，將項目投資及回報支付金額與績效考核結(jié)果相掛鉤，建立按效付費(fèi)機(jī)制。
③PPP項目明確融資主體為項目公司或社會資本方，由社會資本方提供必要的融資擔(dān)保、抵押或其他增信措施。
④明確項目運(yùn)作方式，根據(jù)項目運(yùn)作方式，合理設(shè)置項目回報機(jī)制，整體需注重體現(xiàn)項目的運(yùn)營性（非經(jīng)營性項目除外），關(guān)注社會資本方在項目管理、市場化經(jīng)營及人力資源等方面的優(yōu)勢，同時與運(yùn)營期績效考核機(jī)制對應(yīng)，增強(qiáng)對運(yùn)營期的績效考核。
（2）物有所值評價報告的整改
物有所值評價報告整改主要集中在以下兩個方面：
①僅采用定性分析評價，未采用定量分析評價。
②采用定性分析加定量分析的評價方式，但定性分析并未開展專家論證會，未取得評審專家評審意見及財政部門批復(fù)。
整改思路如下：
物有所值評價報告的編制嚴(yán)格按照財政部《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）的要求進(jìn)行編制，開展定性及定量評價，評價報告完善后重新提交財政部門審核，并組織開展物有所值評審會。
上半篇文章主要從PPP實施方案的整改和物有所值評價報告的整改兩方面為大家介紹了一案兩評合規(guī)性整改的問題，下半篇文章將從財承報告的整改方面為大家介紹一案兩評合規(guī)性整改的問題，并且從PPP綜合信息平臺庫披露信息的整改和已簽訂PPP項目合同的整改兩方面為大家介紹PPP項目整改內(nèi)容并幫大家進(jìn)行整改思路的總結(jié)。
02
一案兩評合規(guī)性整改
財承報告的整改：
財承報告不合規(guī)性主要集中在以下兩個方面：
①財政承受能力論證報告中缺少行業(yè)領(lǐng)域均衡性的評估。
②財政承受能力論證報告中僅分析項目對比當(dāng)?shù)刎斦С龅挠绊懛治�，未統(tǒng)籌全區(qū)域已實施及擬實施的PPP項目，綜合考慮支出安排；在分析項目占當(dāng)?shù)刎斦С銮闆r時，僅對地區(qū)一般公共預(yù)算支出能力進(jìn)行預(yù)測與占比分析，未體現(xiàn)基金預(yù)算支出預(yù)測分析結(jié)果。
整改思路如下：
①補(bǔ)充完善項目行業(yè)領(lǐng)域均衡性分析，主要從已實施項目所屬領(lǐng)域及本項目所屬領(lǐng)域角度分析，防止出現(xiàn)該地區(qū)某一行業(yè)領(lǐng)域PPP項目過于集中的現(xiàn)象。
②從地區(qū)已實施及擬實施的所有PPP項目出發(fā)，由地區(qū)財政部門按照項目實施先后進(jìn)行排序，并分別對項目支出責(zé)任按照一般公共預(yù)算及基金預(yù)算進(jìn)行合理分配，然后分別分析截至項目實施時，該地區(qū)已實施項目支出責(zé)任占地區(qū)一般公共預(yù)算支出責(zé)任的比例，該比例不得超過10%的紅線要求。
03
PPP綜合信息平臺庫披露信息的整改
財辦金〔2017〕92號文將PPP項目庫分為項目儲備清單和項目管理庫，將處于識別階段的項目，納入項目儲備清單，重點進(jìn)行項目孵化和推介；將處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交階段的項目，納入項目管理庫，按照PPP相關(guān)法律法規(guī)和制度要求，實施全生命周期管理，確保規(guī)范運(yùn)作。
經(jīng)分析，涉及整改的PPP項目大多處于項目管理庫中。因PPP綜合信息平臺庫為動態(tài)管理庫，且系統(tǒng)持續(xù)升級更新，因此要根據(jù)系統(tǒng)升級情況及“一案兩評”整改內(nèi)容不斷完善庫內(nèi)信息，同時，要按照項目的實施進(jìn)度，將項目前期立項、國土、規(guī)劃、環(huán)評等前期報告、批復(fù)等合規(guī)性文件上傳完善，以實現(xiàn)庫內(nèi)項目信息正常披露。
04
已簽訂PPP項目合同的整改
（1）簽署主體不合規(guī)的整改思路
在實踐工作中，項目中標(biāo)后，項目公司尚未成立時，項目實施機(jī)構(gòu)通常在談判結(jié)束后與社會資本方簽署PPP合同，但從《PPP項目合同指南（試行）》中對PPP項目合同的界定中可看出，PPP項目合同的簽署主體需為政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)（即實施機(jī)構(gòu)）與項目公司。因此需簽署關(guān)于承繼原PPP合同的補(bǔ)充協(xié)議，約定由項目公司全面承繼社會資本方在原合同項下的權(quán)利和義務(wù)，或者由政府方與項目公司按照PPP項目合同文本重新簽訂正式的PPP項目合同，約定雙方權(quán)利及義務(wù)。
（2）關(guān)鍵條款的整改思路
按照項目“一案兩評”整改內(nèi)容和整改思路，建議雙方以補(bǔ)簽協(xié)議的方式完善初期合同不完備之處，徹底杜絕回購、兜底、固定回報、保底收益等不合規(guī)條款，明確項目公司（或社會資本方）為項目融資主體，強(qiáng)化政府方的監(jiān)管職責(zé)，建立有效的績效考核機(jī)制，并將績效考核方案作為PPP合同的附件文件。
此外，在具體運(yùn)作過程中部分項目公司還存在公司章程、股東協(xié)議缺失；項目資本金繳納不及時；以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或代持股份等不合規(guī)操作，在PPP項目整改工作中，需聘請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)及時整改糾偏。
綜上所述，PPP項目具有投資額大、合作周期長，復(fù)雜程度高等特點，在項目全生命周期內(nèi)必須合法合規(guī)運(yùn)作，對于因早期政策不完備、新政策實施后衍生的項目不合規(guī)現(xiàn)象需及時整改、合規(guī)操作，才能保證項目順利實施，實現(xiàn)政府方和社會資本方雙贏。
