2013年2月，國家發(fā)改委等八部委發(fā)布《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》（以下簡稱“20號令”），標(biāo)志著招投標(biāo)的電子化進(jìn)程有章可循。20號令對于規(guī)范招投標(biāo)交易、提升采購?fù)该鞫�、�?jié)約社會資源和降低交易成本具有重要意義。
近年來《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》（國辦發(fā)63號文）、《互聯(lián)網(wǎng)+招標(biāo)采購行動方案（2017-2019）》、《關(guān)于深化公共交易平臺整合共享的指導(dǎo)意見》（國辦函41號文）等相關(guān)文件的相繼落地和市場驅(qū)動，在政府采購領(lǐng)域以電子方式開展包括招標(biāo)在內(nèi)的各種采購活動日益盛行。但由于相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章不夠健全、不盡完善，各類交易主體在實(shí)踐過程中遇到困惑：政府采購項目的電子化交易是否適用20號令？
20號令第二條規(guī)定，“在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行電子招標(biāo)投標(biāo)活動，適用本辦法”。從字面來看，無論是否屬于政府采購項目，只要是在境內(nèi)進(jìn)行的電子招投標(biāo)活動，都應(yīng)遵循20號令。但不少人對此存疑，因我國政府采購活動的監(jiān)督職責(zé)屬財政管理部門，但20號令的簽發(fā)單位中沒有財政部。那么，政府采購活動是否適用20號令？
筆者認(rèn)為，對此不能簡單處理，應(yīng)按不同的采購標(biāo)的分類處理。
一、政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)
《政府采購法》規(guī)定，“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”�！墩少彿▽�(shí)施條例》規(guī)定，“政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購的，適用《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例”。
表1不同法律法規(guī)對工程的范圍界定
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法律法規(guī)
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工程的范圍
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《招標(biāo)投標(biāo)法》
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在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購
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《政府采購法》
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本法所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。
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《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》
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前款所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)。
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《政府采購法實(shí)施條例》
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前款所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)。
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由上表可以看出，兩法實(shí)施條例已對工程與建設(shè)工程進(jìn)行了統(tǒng)一 。這意味著，以招標(biāo)方式開展的政府采購項下的工程以及與工程相關(guān)的貨物和服務(wù)，適用招標(biāo)投標(biāo)法律體系，除非政府采購法及其實(shí)施條例另有規(guī)定。該法律體系包含各部委依據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例發(fā)布的部門規(guī)章，無論該部門規(guī)章是否由財政部簽發(fā)。
《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》是根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例制定，用于規(guī)范招投標(biāo)交易過程電子化的規(guī)章。因此，政府采購中的工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)，采用電子招標(biāo)投標(biāo)方式交易的，應(yīng)當(dāng)適用《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》。
二、政府采購與工程無關(guān)的貨物和服務(wù)
對于政府采購與工程無關(guān)的貨物和服務(wù)，采用電子招投標(biāo)方式交易的，是否適用《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》？
有人認(rèn)為，政府采購與工程無關(guān)的貨物和服務(wù)采用電子招投標(biāo)方式的，也同樣屬于在境內(nèi)實(shí)施的電子招標(biāo)投標(biāo)活動，理應(yīng)適用20號令。但是，我國《立法法》規(guī)定，國務(wù)院各部委只能“在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)”制定規(guī)章，涉及兩個以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項，應(yīng)當(dāng)提請國務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。
《政府采購法》規(guī)定，各級財政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)。政府采購法及其實(shí)施條例規(guī)定，政府采購工程及與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，對該招標(biāo)投標(biāo)的監(jiān)督職責(zé)歸屬《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定的相應(yīng)監(jiān)督部門，財政部門依法對實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購工程建設(shè)項目的政府采購政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。但包括招標(biāo)方式在內(nèi)的采購與工程無關(guān)的貨物和服務(wù)的監(jiān)督管理職責(zé)在財政部門。由此，政府采購與工程無關(guān)的貨物和服務(wù)采用電子招投標(biāo)方式交易的，不適用《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》。
2017年財政部發(fā)布《政府采購貨物與服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（87號令），指出“政府采購貨物服務(wù)電子招標(biāo)投標(biāo)、政府采購貨物中的進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)特殊事宜，由財政部另行規(guī)定”。87號令規(guī)定的貨物與服務(wù)是指與建設(shè)工程無關(guān)的貨物與服務(wù)。由此可見，政府采購與工程無關(guān)的貨物與服務(wù)，采用招投標(biāo)方式并實(shí)行電子化交易的，財政部將另行規(guī)定。
2018年10月，發(fā)改委、財政部、國土資源部、國資委聯(lián)合發(fā)布《公共資源交易平臺系統(tǒng)數(shù)據(jù)規(guī)范（V2.0）》（以下簡稱數(shù)據(jù)規(guī)范），工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)數(shù)據(jù)集與政府采購數(shù)據(jù)集進(jìn)行了區(qū)分。在該《數(shù)據(jù)規(guī)范》的工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)數(shù)據(jù)集中，引用了《電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》中多項標(biāo)準(zhǔn)。而對政府采購，《數(shù)據(jù)規(guī)范》只對采購項目、采購（資格預(yù)審）公告、中標(biāo)（成交）結(jié)果公告和更正事項四項內(nèi)容制定了數(shù)據(jù)要求，沒有明確各類采購方式實(shí)現(xiàn)全流程電子化交易不同的具體的數(shù)據(jù)要求。這也印證了上述結(jié)論。筆者預(yù)測財政部將會對政府采購項目各種不同采購方式的電子化交易制定具體管理辦法。
三那么針對政府采購與工程無關(guān)的貨物和服務(wù)實(shí)行電子招投標(biāo)的活動，財政部另行制定的管理辦法與現(xiàn)行的《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》將會有多大差異，這是業(yè)內(nèi)人士特別關(guān)心的問題。
從《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》及其實(shí)施條例的規(guī)定來看，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例作為招投標(biāo)領(lǐng)域的基本法，其重點(diǎn)在于規(guī)范招投標(biāo)程序。而《政府采購法》及其實(shí)施條例則是規(guī)范政府采購活動，其不僅包括了采購程序，還有各類采購方式、采購合同及其它非程序性規(guī)定。
在部門規(guī)章層面，《政府采購貨物與服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（87號令）與《工程建設(shè)項目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》（27號令）對比，與前述區(qū)別相同，除了規(guī)定交易流程程序，政府采購貨物與服務(wù)招標(biāo)還包括了采購預(yù)算、采購政策、采購合同、履約驗(yàn)收、合同支付等非程序性內(nèi)容。在交易程序上，政府采購貨物招標(biāo)與工程建設(shè)項目貨物招標(biāo)的區(qū)別主要在于定標(biāo)部分：前者需要在評標(biāo)結(jié)束后進(jìn)行中標(biāo)結(jié)果公告，而后者則是進(jìn)行中標(biāo)候選人公示；此外對于樣品提供、標(biāo)前答疑、有效投標(biāo)人認(rèn)定、評分規(guī)則等交易活動明確了更加嚴(yán)格的規(guī)定。
因此，政府采購貨物與服務(wù)電子招投標(biāo)的新規(guī)在總體架構(gòu)上與現(xiàn)行的《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》會趨同。技術(shù)規(guī)范方面，在功能、業(yè)務(wù)規(guī)則和數(shù)據(jù)項三方面可增加特別規(guī)定，體現(xiàn)政府采購特色，如集采目錄、集采機(jī)構(gòu)、政策性規(guī)定、采購監(jiān)督等要求；其他如接口、性能、安全性、可靠性、易用性等要求不會有很大差別。
此外，政府采購項目包含招標(biāo)、詢價、競爭性談判、單一來源、競爭性磋商等多種采購方式，以數(shù)據(jù)電文形式進(jìn)行的各類非招標(biāo)采購方式，肯定不適用《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》，建議依據(jù)現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)規(guī)章另行制定。
