招標采購已成為國有企業(yè)公開采購的主要方式，對規(guī)范權力運行、實現陽光公開、凈化采購環(huán)境起到了積極作用。但一次招標失敗率較高的問題成為困擾國有企業(yè)采購人的焦點問題。據某中央企業(yè)統(tǒng)計，2019年該集團完成的物資采購招標項目超萬個，首次招標失敗的項目就超過了三分之一，一次招標成功率不足70%。招標失敗后需重新招標，不但延長了采購周期，影響到物資供應，甚至影響到工程項目建設進程，還大幅增加了采購成本，加大了招標人和招標機構的工作負荷。因此，降低招標失敗比例，提高采購效率是國有企業(yè)亟待研究解決的課題。
一、招標失敗的主要表現
招標失敗主要表現為流標和廢標。通過對某中央企業(yè)1732個招標失敗項目的研究分析，發(fā)現招標失敗的主要類型有投標人不足三家、有效投標人不足三家、全部否決投標、招標文件錯誤、招標人撤項五大類。其中，投標人不足三家的有1030項，占59.5%；有效投標人不足三家的有587項，占33.9%；全部否決投標的有63項，占3.6%�？梢�，響應投標人不足或有效投標人不足成為招標失敗的主要原因，總計占了93.4%（見表1）。
二、招標失敗的原因分析
（一）潛在投標人響應不足
1.資格條件設置不科學
一是需求研究不足。部分單位需求管理基礎薄弱，標準化程度低，資格條件設置標準和要求不規(guī)范，設置的條件使?jié)撛谕稑巳藷o法響應。特別是在新業(yè)態(tài)領域出現的新工藝、新技術、新材料、新設備，無法精準提出招標條件。二是市場研究不足。對市場供給態(tài)勢研究不透徹，對市場上潛在供應商的基本情況不了解，為規(guī)避招標風險，人為抬高投標門檻，符合條件的投標商數量有限。三是傾向性設置條件。一方面，由于需求部門技術知識局限，對某些設備技術要求與使用情況不了解，僅能“抄作業(yè)”，抄襲現有設備性能參數編制招標文件，造成條件設置具有指向性。另一方面，也存在人為操控情形，故意瞄準某些特定供應商設置條件，量身定做，有意排斥其他潛在投標人。
2.信息披露不充分
一是招標信息披露渠道不足。國家規(guī)定依法必須招標的項目，招標公告發(fā)布法定平臺是中國招標投標公共服務平臺，但全國每天在公共服務平臺上發(fā)布的招標信息量非常大，更新速度也很快，潛在投標人較難從平臺上過濾并獲得有效招標信息。有人做過調查，潛在投標人獲取招標信息的第一渠道是個人溝通渠道，第二是招標人內部網站，公共服務平臺僅排第三位。二是信息披露不規(guī)范。一些招標公告信息過于簡單，信息不全，在平臺上能夠直接獲得的內容極其有限。不少潛在投標人在購買標書后才發(fā)現標的描述模糊，或者技術、商務、價格條款過于苛刻，響應投標難度大，直接投標成本和機會成本較高，就不予響應或放棄投標。三是披露時間不充分。國家法律規(guī)定招標文件售賣時間不少于5天，這是含節(jié)假日的，給人為操控招標信息響應范圍帶來了空間。
3.個別物資不適宜招標
一些企業(yè)擴大和濫用了《招標投標法》，逢買必招，關注流程忽略結果，嚴重削弱了采購效能。有些物資本身就有專用性、特殊性，潛在的供應商非常少，但一些企業(yè)不計條件“硬招標”，在這種情況下，即便招標信息及時披露，能夠響應的供應商也寥寥無幾，招標失敗的概率非常大。如一些大型關鍵設備、專利設備、首臺套設備等，由于技術特殊性，往往經過二次公開招標后，響應的投標人依舊不足三家，造成流標。又如部分原主機設備配套的備品備件，因其技術特殊性及功能匹配性，無代替品，并不具備招標條件。部分概算金額較小、市場競爭較激烈的物資，潛在投標人考慮到投標成本過高，不愿意響應投標。
4.潛在投標人意愿不足
首先，供應商無利可圖放棄投標�！盁o利可圖”包括兩種情況：一是招標項目概算不足，最高限價設置偏低，潛在投標人放棄投標；二是過分強調低價中標，挫傷供應商應標積極性。第二種情形中，一是部分項目評標辦法選用不當，過分強調低價優(yōu)先，力拼價格，供應商感到無利可圖，應標不積極。二是選擇了綜合評標法的部分項目，技術評分設置不合理，劣幣驅逐良幣，那些品牌好、技術優(yōu)勢明顯的供應商由于成本偏高，沒有價格優(yōu)勢難以中標，為了保護價格，即使已經購買了標書也放棄投標。其次，受經濟景氣周期影響。如當前我國進入了石油化工裝置建設高峰期，特別是民營石化裝置建設異軍突起，石化裝備需求旺盛，許多制造商產能飽滿，無余力應標。再次，國有企業(yè)招標采購程序煩瑣，投標成本較高，一定程度降低了潛在投標人響應投標的積極性。
（二）投標響應不符合
1．招標文件設置不合理
一是否決項濫設。筆者曾觀摩過一個項目評標，該招標項目設置了七十多項否決項，有將近十家供應商投標，但在評標過程中，否決項尚未評審過半，就把投標文件全部否決了，而這些投標人都是有長期良好合作記錄的供應商，資質、實力完全能滿足企業(yè)要求，因否決項設置過濫而被否決非�？上А６菞l件苛刻。有些項目業(yè)績要求過高、交貨期過短、付款方式過于苛刻，造成大量投標人無法通過資格審查。三是實質性條款不嚴謹。表現為實質性條款表述不清、內容含糊，內容錯漏、要求不清晰、標準不統(tǒng)一等，造成在評標現場引發(fā)歧義，評標無法順利進行，導致流標。
2．投標人應標能力不足
一些投標單位不經常參加招標投標活動，沒有專業(yè)的標書編寫人員，標書編寫能力薄弱。編制投標文件時不嚴謹、不規(guī)范，出現失誤。加之其對招標投標法律法規(guī)了解不深，對招標采購方式不適應，招標文件閱讀不夠仔細，對招標文件理解發(fā)生偏差，尤其是沒有對實質性條款進行逐一響應，特別是實行電子招標的，對平臺操作不夠熟練，造成投標過程中出現失誤，最終標書被否決。
3．評標專家不專業(yè)不作為
一是錯評漏評。由于評委專業(yè)知識不足、責任心不強、工作不細致，對投標文件判斷失誤，錯誤否決投標。二是不作為。個別評委鑒于自身專業(yè)水平不足，擔心評標結果引發(fā)爭議，未能盡責，人為“摳字眼”廢標。三是缺乏靈活變化。評標時對個別彈性條款執(zhí)行過于剛性化，如低于成本投標判斷問題，現場評標異常處理問題等，不同單位、不同評委執(zhí)行尺度不一。四是傾向性評標。評委個人有傾向性，對不是自己偏愛的投標人，想方設法挑毛病否決投標，導致有效投標人不足而流標。
（三）其他原因
1．招標項目變更
一是設計前期論證不充分，困難預計不足，實施過程中發(fā)生重大變更，招標人需要重新制作標書文件；二是招標項目取消，招標人不再需要招標。
2．規(guī)避獨家采購
獨家采購是國企內查外審的重點，一些原本真正需要實施獨家采購的項目，實施部門擔心審計、巡查麻煩，往往不愿意走獨家采購流程，機械地實施兩次公開招標流程，招標失敗后轉詢比價等非招標采購方式。
3．人為干預招標
個別單位或人員事先設定了特定中標單位，在評標定標過程中，人為干預評標定標，引導評委偏向特定企業(yè)，導致招標失敗。
三、降低招標失敗率的對策
（一）加強供需管理
一是要加強需求側管理。招標企業(yè)要理清自身的需求特點，精確描述需求。加強標準化采購管理體系建設，從設計端發(fā)力，推進物資采購技術標準化，特別是要推進關鍵重要設備、大宗通用物資的采購標準化，解決標準不一致、需求不統(tǒng)一，通用性、互換性差等問題，統(tǒng)一各類物資的關鍵技術要求。二是要加強供給側研究。建立市場分析研究機制，跟蹤市場上各類物資的技術發(fā)展態(tài)勢、供給態(tài)勢，厘清可滿足自身要求的潛在供應商分布特點，依據能力水平對供應商實施分類分級管理，科學界定“劣幣”“良幣”。對關鍵技術要求物資，有條件的應在招標前廣泛與潛在供應商開展技術交流。三是做好供需有效匹配。根據自身需求特點以及市場供給情況，調整需求定位，科學做好技術、資源、成本與供給的平衡，合理設置招標技術條件、供應商資格條件以及評標辦法，形成有效競爭，確保順利完成招標。
（二）加強招標文件管理
強化國家標準招標文件模板的應用，減少和限制個人自由裁量權。依法合規(guī)設置投標資格條件與技術條件，杜絕設置傾向性、歧視性、排他性條件，敞開競爭大門，吸引廣大投標人參與投標。否決條款的編寫應當公平、公正，保證招標人、投標人的合法利益。要注重條款的客觀性、科學性，確保條款可判斷、能操作。否決條款在招標文件中要集中、突出體現，避免過于分散而被投標人忽視。在簽字蓋章、資質文件等資料審核方面不宜苛刻，減少不必要的否決投標。慎用產品業(yè)績、注冊資金作為否決條款，提高招標成功率。
（三）加強招標過程管理
一是嚴把招標方案審核，確保招標信息準確、完整、清晰、科學、合規(guī)，便于潛在投標人及時作出投標響應。二是加強信息發(fā)布管理。充分利用個人溝通渠道、企業(yè)自建平臺、國家平臺廣泛發(fā)布招標信息，特別是要重點邀請事先完成技術交流、合作良好的供應商參與投標。合理設置招標公告發(fā)布時間，盡量避開節(jié)假日，如不能錯開，應適當延長公示時間，為潛在投標人預留合理的響應周期。三是加強資格預審。建立供應商集中資格預審制度，提前對潛在供應商進行資格審查，防止不良供應商的投機行為，保證合格投標人的數量，降低劣質供應商中標風險。如果發(fā)現符合條件的潛在供應商較少，則要及時調整策略，適當降低 “門檻”，對招標文件進行合理調整，以減少廢標流標，提高招標成功率。四是做好澄清答疑。對技術復雜或者首次招標的重要項目，招標人應開展標前澄清，避免供應商對招標文件理解偏差造成不必要的失誤。建議推進招標前公開集中技術交流，廣泛與潛在供應商進行溝通對接，為完善招標文件打好基礎。
（四）持續(xù)優(yōu)化采購方式
一是堅守依法合規(guī)采購底線不動搖。對國家規(guī)定必須招標的項目，堅決實施招標采購。要科學選用評標方法，對于那些市場供應充足、技術成熟、標準化程度較高的物資，采用經評審的最低價法，充分激活競爭，降低采購成本。對于市場供應緊張、技術復雜、型號特殊的物資，選取綜合評標法，以確保采購物資的性能價格比最優(yōu)，全生命周期總成本最低。二是科學選用靈活多變的采購方式。對依法必須招標范圍以外的物資，不宜強制實施招標采購，要根據物資特性、市場態(tài)勢、需求特點，靈活采用戰(zhàn)略采購、聯合采購、競價采購、招標采購等多種采購方式，特別是對長期消耗性的生產物資宜實施戰(zhàn)略采購，與優(yōu)質供應商建立穩(wěn)定的合作共贏關系，激活供應鏈活力，提高采購效率和效能。
（五）加強監(jiān)督考核
各單位要高度重視招標失敗現象，要建立招標異常分析機制，深入剖析招標失敗原因，理清責任，因應施策（見表2）。招標失敗原因非常復雜，往往人為影響因素較多，對人為主觀因素導致的要嚴肅查處，堅決追責。要建立日常監(jiān)督考核機制，嚴格監(jiān)管招標條件設置，特別是要加強傾向性、歧視性條款設置的監(jiān)控，尤其是對借招標采購名義行指定采購之實的情況，要實行專項治理。有條件的單位要建立招標方案集中會審機制，組織各利益相關方聯合審查招標方案，在源頭上提高招標方案質量。要加強評標專家管理，規(guī)范評標專家的自由裁量權，監(jiān)督評標專家依法履職評標。要發(fā)揮群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督的作用，加大對招標失敗原因公開公示的力度，推動招標采購依法合規(guī)和高質量發(fā)展。
四、結語
招標采購是實現社會資源有效配置的重要方式，國有企業(yè)是招標采購的主要實踐者。堅守公開、公平、公正和誠實信用原則，實現陽光采購，兼顧效率與公平，依法合規(guī)實施招標是國有企業(yè)踐行依法治企，推動高質量發(fā)展的根本要求。招標采購對國有企業(yè)的生產建設效率效益具有重要影響，許多問題值得深入探討，需要在實踐工作中不斷總結提升。
