PPP（public-private-partnerships），即公私合作伙伴關(guān)系，近兩年來在國(guó)內(nèi)各級(jí)政府非常流行，2015年也被稱為PPP元年。但是，PPP的邊界被過分的夸大與外延，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看是不利于PPP模式的推廣與可持續(xù)發(fā)展。本文試圖從一個(gè)公共管理學(xué)者的視角來審視這一問題。
PPP的內(nèi)涵，學(xué)者對(duì)其看法差異挺大，有廣義與俠義之分。民營(yíng)化大師薩瓦斯（Savas，2000）將廣義的PPP界定為公共與私營(yíng)部門共同參與生產(chǎn)和提供物品和服務(wù)的任何安排，包括合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助等等，這多少有點(diǎn)夸大；俠義的定義強(qiáng)調(diào)多方之間（公共部門與私人部門）的正式合作，聯(lián)合生產(chǎn)產(chǎn)品或提供服務(wù)，需要彼此在風(fēng)險(xiǎn)、成本和利潤(rùn)方面的共擔(dān)（Klijn and Teisman，2003）。從眾多的文獻(xiàn)來看，更偏向于后者，強(qiáng)調(diào)制度設(shè)計(jì)很重要，其有三個(gè)特征，即（1）公私多主體參與；（2）合作是長(zhǎng)期而非短期的；（3）風(fēng)險(xiǎn)、成本和利潤(rùn)的共擔(dān)。成功的PPP，目的是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)（profit利潤(rùn)）、社會(huì)（people人）、環(huán)境（planet星球）的可持續(xù)發(fā)展（Koppenjan，2009）。
1政府采購(gòu)v.s.政府購(gòu)買v.s. PPP
在實(shí)踐層面，國(guó)家出臺(tái)了PPP，也出臺(tái)了政府購(gòu)買、政府采購(gòu)等相關(guān)文件，都強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)的關(guān)系。這么多概念，在研討會(huì)時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)的問題是PPP、政府購(gòu)買、政府采購(gòu)有什么區(qū)別？下面就對(duì)幾組交叉的概念進(jìn)行簡(jiǎn)單區(qū)分：
（1）政府采購(gòu)VS.政府購(gòu)買：政府采購(gòu)的范圍大于政府購(gòu)買，政府采購(gòu)對(duì)象不僅包括公共服務(wù)，也包括了政府部門日常辦公用品，如辦公電腦采購(gòu)（財(cái)庫(kù)[2014]37號(hào)）。相比于此，政府向社會(huì)購(gòu)買僅包括公共服務(wù)，如基本公共服務(wù)、社會(huì)管理服務(wù)、行業(yè)管理服務(wù)、技術(shù)服務(wù)等（財(cái)綜[2014]96號(hào)）。
（2）PPP VS. 政府購(gòu)買：二者都是強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)的合作，強(qiáng)調(diào)安排者與生產(chǎn)者的分離。之前微信上轉(zhuǎn)發(fā)一條關(guān)于二者的區(qū)別（政府購(gòu)買服務(wù)與PPP是兩碼事？），我是贊同的，其主要說明發(fā)改委對(duì)PPP的界定為指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）。而財(cái)政部將其界定為由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化（財(cái)金[2014]76號(hào)）。所以，從廣義上看二者的差異不大，存在交叉或趨同，不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施，也包括公共服務(wù)；從狹義來理解，財(cái)政部對(duì)PPP的定義更偏向于硬基礎(chǔ)設(shè)施，而政府購(gòu)買更多的是公共服務(wù)。
（3）PPP VS.政府外包：PPP與政府外包有相同也有不同，相同之處都強(qiáng)調(diào)合約來規(guī)定彼此的關(guān)系，不同之處在于外包僅涉及到基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)和管理，而PPP強(qiáng)調(diào)的是伙伴關(guān)系，因而還很關(guān)注共同決策，然后共同運(yùn)營(yíng)和管理（張萬寬，2011）。
（來源：康奈爾大學(xué)Warner教授2012年在同濟(jì)大學(xué)的演講）
2形式v.s.策略
PPP可以有很多形式，但是主要分為基于契約的PPP (contractual PPP) 和基于制度的PPP (institutional PPP)。前者是私人企業(yè)在設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)公共工程項(xiàng)目繼續(xù)往后擴(kuò)展到維護(hù)和開發(fā)等階段，因而DBFM/DBFO/BOT/TOT等都屬于這種形式，其強(qiáng)調(diào)的政府與市場(chǎng)資本是一種委托代理關(guān)系，更多的是風(fēng)險(xiǎn)從政府轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)，政府與市場(chǎng)之間有緊密的資本合作關(guān)系，但在組織關(guān)系層面不夠緊密，這一點(diǎn)在實(shí)踐中已經(jīng)凸顯出了很多問題。而后者強(qiáng)調(diào)的是公共部門與私人部門之間的聯(lián)盟關(guān)系，二者建立聯(lián)合的實(shí)體來建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施，如合資公司（Joint ventures）、股份合作公司、聯(lián)合發(fā)展項(xiàng)目等等，二者是合作伙伴，不僅有緊密的資本合作關(guān)系，也有緊密的組織關(guān)系，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)（Koppenjan，2005；2012；Hodge and Greve，2007），從此觀點(diǎn)看來，我國(guó)特色的Public-Public Partnerships似乎又有站得住腳的理論基礎(chǔ)了；另外英國(guó)的PFII強(qiáng)調(diào)政府占股，派駐董事也驗(yàn)證了這一理論。
政府在管理PPP時(shí)會(huì)采取不同的策略或工具，策略的差異可能會(huì)帶來結(jié)果的不同。大致可以分為兩類：項(xiàng)目導(dǎo)向的管理和過程導(dǎo)向的管理（Edelenbos and Klijn，2009）。項(xiàng)目導(dǎo)向的管理，指項(xiàng)目被劃分為連續(xù)的幾個(gè)階段（開發(fā)、計(jì)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等），管理者通過對(duì)項(xiàng)目成本、時(shí)限、組織、信息、項(xiàng)目?jī)?nèi)容等來對(duì)各階段進(jìn)行控制。其采用的是控制策略（DAD strategy, Decide-Announce-Defend），項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)決定解決問題辦法（沒有征詢利益相關(guān)者），然后告知利益相關(guān)者，當(dāng)遇到爭(zhēng)議時(shí)就采用辯護(hù)的方式解決。過程導(dǎo)向的管理，強(qiáng)調(diào)管理的方式更多傾向于各參與方的互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)多樣性。利益相關(guān)者從決策到執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)都參與進(jìn)來，通過坦誠(chéng)對(duì)話協(xié)商來解決爭(zhēng)議，其采取的是協(xié)商策略（DDD communication strategy, Dialogue-Decide-Deliver），該策略強(qiáng)調(diào)的是參與者基于良好的合作關(guān)系，通過關(guān)系型契約來應(yīng)對(duì)項(xiàng)目出現(xiàn)的不確定性，這也是不完全契約理論最新的研究進(jìn)展對(duì)PPP模式的啟示。學(xué)者Edelenbos and Klijn（2009）對(duì)荷蘭的大型工程PPP實(shí)證研究顯示，上述過程導(dǎo)向的PPP會(huì)比項(xiàng)目導(dǎo)向的PPP帶來更好的結(jié)果，也即意味著在PPP管理中，需要更多的協(xié)商、溝通，而不是控制手段。
最后，Steijn, Klijn and Edelenbos（2009）以荷蘭的環(huán)境類PPP項(xiàng)目為研究對(duì)象，發(fā)現(xiàn)PPP的策略與工具，相比于PPP的組織形式，對(duì)PPP的績(jī)效有顯著的正向影響。因而對(duì)于政府部門的實(shí)踐者而言，花大量時(shí)間關(guān)注PPP的形式，還不如將更多時(shí)間和精力放在PPP的實(shí)施策略與管理手段上，務(wù)實(shí)的推行PPP模式。
作者：王歡明 博士，大連理工大學(xué)公共管理系副主任。
