本輪PPP經(jīng)過(guò)二年多的探索和推動(dòng)，已成燎原之勢(shì)，形勢(shì)可喜。最近，筆者在與部分業(yè)內(nèi)領(lǐng)先的社會(huì)資本老總和知名專家熱聊PPP時(shí)，大家非常關(guān)注PPP規(guī)范化和可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。眾所周知，中國(guó)本輪PPP不包括傳統(tǒng)BT,但目前市場(chǎng)上 “假PPP” 比較典型和普遍的就是“拉長(zhǎng)版BT”�；叵氲竭@幾年來(lái)，已見(jiàn)聞多起施工企業(yè)參與BT項(xiàng)目收不回錢的血淋淋實(shí)例。我想，“拉長(zhǎng)版BT”究其原因，一是有意而為之，政府獲得變相融資，社會(huì)資本獲得工程和融資利息，一拍即合；二是有關(guān)參與方包括地方政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)甚至個(gè)別咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)本輪PPP與傳統(tǒng)BT的差異理解模糊，在PPP項(xiàng)目實(shí)施中帶有明顯的傳統(tǒng)BT思路。在此，筆者對(duì)本輪PPP與傳統(tǒng)BT重大差異進(jìn)行梳理，供大家借鑒。
差異之一，政策導(dǎo)向不同。2012年，財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)四部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)），明確“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)�！�
而本輪PPP政策推動(dòng)力度前所未有，財(cái)政部、發(fā)改委和中央各部門已累計(jì)發(fā)布PPP相關(guān)政策法規(guī)100余項(xiàng)，PPP立法也已進(jìn)入程序，中央各部委合力推PPP洪荒之力可鑒可證。
差異之二，目標(biāo)不同。傳統(tǒng)BT本質(zhì)為施工企業(yè)墊資開展工程承包或政府延期付款，所以其目標(biāo)是融資。而PPP，融資只是其一，提升效率和服務(wù)質(zhì)量是其根本初衷。
差異之三，核心內(nèi)涵不同。傳統(tǒng)BT和本輪PPP項(xiàng)目表面差異在于“O”(即運(yùn)營(yíng))， 實(shí)質(zhì)上，PPP包括三大核心內(nèi)涵：全生命周期整合、績(jī)效導(dǎo)向（明確績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)且按績(jī)效付費(fèi)）、合理的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分配。
傳統(tǒng)BT沒(méi)有運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，缺少收費(fèi)和績(jī)效掛鉤（如果有，也僅竣工績(jī)效），更缺少合理的風(fēng)險(xiǎn)分配。施工企業(yè)無(wú)內(nèi)生動(dòng)力降低項(xiàng)目全生命周期成本和提高績(jī)效。
差異之四，適用領(lǐng)域、期限和流程不同。傳統(tǒng)BT在政府付費(fèi)類市政工程領(lǐng)域運(yùn)用較多。而本輪PPP適用范圍較廣，包括政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼三類項(xiàng)目，即包括經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和公益性項(xiàng)目。按照國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào), 覆蓋十三個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域，值得注意的是，其中包括科技、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、教育等科技創(chuàng)新和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域，因此，PPP已不局限一般市政工程領(lǐng)域，其已成為社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的抓手之一。
傳統(tǒng)BT政府回購(gòu)期限一般不超過(guò)10年。而PPP合作期限據(jù)地方政府支出規(guī)劃，資產(chǎn)生命周期等因素，原則上在10-30年之間，期限更長(zhǎng)，更有利于平滑財(cái)政支出。
傳統(tǒng)BT操作流程簡(jiǎn)單，缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)定。本輪PPP頂層設(shè)計(jì)包括流程的規(guī)范性要求，除傳統(tǒng)的項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案流程外，項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、項(xiàng)目聯(lián)審、納入PPP綜合信息平臺(tái)（或PPP項(xiàng)目庫(kù)）等一系列的流程，科學(xué)而合理的流程是確保PPP項(xiàng)目成功落地的重要環(huán)節(jié)。
差異之五，預(yù)算管理要求不同。筆者曾調(diào)研了解到，傳統(tǒng)BT部分省市（管理相對(duì)規(guī)范的發(fā)達(dá)地區(qū)）納入財(cái)政預(yù)算，相當(dāng)部分未納入預(yù)算。根據(jù)財(cái)金[2016]92號(hào) 規(guī)定，“將PPP項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，經(jīng)財(cái)政部門審核匯總后，報(bào)本級(jí)人民政府審核，保障政府在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的履約能力�！� 因此，PPP項(xiàng)目不僅納入預(yù)算，而且納入政府中期財(cái)政規(guī)劃，對(duì)社會(huì)投資的保障程度大大提高。
差異之六，對(duì)地方政府債務(wù)影響不同。傳統(tǒng)BT本質(zhì)為政府延期付款，即使當(dāng)時(shí)未納入預(yù)算，但在后續(xù)的地方政府存量債務(wù)清理和甄別中，基本上納入了地方政府債務(wù)。因此BT增加地方政府債務(wù)。而PPP項(xiàng)目按績(jī)效付費(fèi)，納入財(cái)政各年度支出責(zé)任，不納入地方政府負(fù)債。但是值得注意的是，不合規(guī)PPP項(xiàng)目如“拉長(zhǎng)版BT”，可能導(dǎo)致地方政府隱形負(fù)債。
差異之七，監(jiān)管和信息公開要求不同。傳統(tǒng)BT項(xiàng)目政府一般不參與過(guò)程監(jiān)管，僅關(guān)注項(xiàng)目竣工，導(dǎo)致建設(shè)和運(yùn)營(yíng)嚴(yán)重脫節(jié)。本輪PPP強(qiáng)調(diào)的是全過(guò)程監(jiān)管，包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等方式。項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)若出現(xiàn)重大事項(xiàng)，政府有權(quán)介入。因此，PPP較BT監(jiān)管要求高，有利于項(xiàng)目順利實(shí)施。
傳統(tǒng)BT項(xiàng)目信息公開不足甚至缺失，導(dǎo)致不規(guī)范交易屢見(jiàn)不鮮。而本輪PPP依托綜合信息平臺(tái)，要求信息公開內(nèi)容覆蓋項(xiàng)目全部流程，并初步明確了信息公開的方式和時(shí)點(diǎn)，此舉將促進(jìn)PPP市場(chǎng)公平和規(guī)范，督促各方重信履約。
差異之八，政府成本負(fù)擔(dān)不同。傳統(tǒng)BT項(xiàng)目成本為建設(shè)和融資成本，部分項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)程序形同虛設(shè)（中標(biāo)方往往為政府控制的內(nèi)部企業(yè)），部分施工企業(yè)故意做大成本，導(dǎo)致政府承擔(dān)高企的項(xiàng)目成本。部分項(xiàng)目投標(biāo)人采用低價(jià)競(jìng)標(biāo)，再以種種理由倒逼政府提高價(jià)格，或者肆意低價(jià)轉(zhuǎn)包和分包，使得項(xiàng)目建設(shè)工程質(zhì)量難以得到保障，導(dǎo)致政府后續(xù)運(yùn)營(yíng)成本高企，損害政府和公眾利益。因此傳統(tǒng)BT難以降低全生命周期的成本，難以做到物有所值。
本輪PPP強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)資本收益共享和物有所值。社會(huì)資本參與PPP獲得的合理但比較穩(wěn)定的收益，超額收益將由政府和社會(huì)資本共享或全部返還政府方，一定程度將降低政府成本。所以在本輪PPP中沒(méi)有暴利，但可以給社會(huì)資本提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益來(lái)源，在此社會(huì)資本在投資PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)擺正心態(tài)。
差異之九，社會(huì)資本投資風(fēng)險(xiǎn)不同。前些年，部分地區(qū)盲目投資，政府換屆互相推脫，回購(gòu)款未納入預(yù)算等原因，導(dǎo)致BT項(xiàng)目無(wú)力回購(gòu)和拖延付款的情況時(shí)有發(fā)生。本輪政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目必須通過(guò)財(cái)政承受能力論證，納入年度預(yù)算和跨年度財(cái)政支出，政府付費(fèi)保障性較強(qiáng)。涉及使用者付費(fèi)項(xiàng)目，社會(huì)資本也可通過(guò)政府承諾方式，如采用影子收費(fèi)，降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，社會(huì)資本可與政府就項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)充分識(shí)別和分配，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等手段降低自身無(wú)法管控的風(fēng)險(xiǎn)，如項(xiàng)目前期動(dòng)拆遷、政府變更產(chǎn)出要求，地方政府針對(duì)本項(xiàng)目的政策變更等。社會(huì)資本只要具備履約能力達(dá)到績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)可獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的回報(bào)，投資風(fēng)險(xiǎn)較傳統(tǒng)BT風(fēng)險(xiǎn)明顯降低。
差異之十，融資政策不同。根據(jù)四部委財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)要求，絕大部分金融機(jī)構(gòu)已對(duì)一般BT項(xiàng)目停止融資。對(duì)于本輪PPP,大部分金融機(jī)構(gòu)態(tài)度積極，鼓勵(lì)參與融資，如浦發(fā)銀行2016年公司信貸投向政策中，明確將合規(guī)性PPP項(xiàng)目融資列為投放重點(diǎn)。當(dāng)前，越來(lái)越多的金融機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變思路，積極創(chuàng)新融資產(chǎn)品和融資方式，加大PPP融資的力度。
不可否認(rèn)，傳統(tǒng)BT是時(shí)代的產(chǎn)物，近20年來(lái)對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求，起到了積極的作用。采用BT方式也在某種程度上有助于提高項(xiàng)目運(yùn)作效率。但BT存在先天的不足，實(shí)踐中不規(guī)范現(xiàn)象屢屢發(fā)生，特別是當(dāng)前嚴(yán)控地方政府債務(wù)的背景下，其弊端已現(xiàn)。本輪PPP相對(duì)傳統(tǒng)BT具有明確的優(yōu)越性，越來(lái)越多的社會(huì)資本投入這場(chǎng)PPP大潮就是明證。業(yè)內(nèi)各界都希望PPP可持續(xù)發(fā)展，規(guī)范化運(yùn)作是的重要前提，我們堅(jiān)信市場(chǎng)將越來(lái)越規(guī)范，穿著PPP華麗外衣的“拉長(zhǎng)版BT”市場(chǎng)上越來(lái)越少。
作者：鄭大衛(wèi) 浦發(fā)銀行總行項(xiàng)目融資主管
