內(nèi)容提要
PPP模式近年來(lái)受到中國(guó)各級(jí)政府的廣泛重視，成為增進(jìn)地方政府融資、改善公共產(chǎn)品和服務(wù)供給模式的重要途徑。從PPP的緣起來(lái)看，主要是美英等國(guó)融資的需要。從管理角度看，PPP是政府公共部門(mén)通過(guò)民營(yíng)部門(mén)或與其合作來(lái)高效地完成公共部門(mén)的目標(biāo)。PPP具有多樣性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，常見(jiàn)的形式包括PFI、BOT、TOT、ROT、BOO等。在應(yīng)用PPP模式過(guò)程中，通常應(yīng)遵循伙伴關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益可調(diào)節(jié)和監(jiān)督管理等一般原則。
一、什么是PPP
PPP是英文Public Private Partnerships的縮寫(xiě)，翻譯為公私合作、公私合作伙伴關(guān)系、公私合營(yíng)、公私協(xié)作、公共部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)合作、政企合作等中文名稱(chēng)，目前，我國(guó)政府文件中稱(chēng)“政府和社會(huì)資本合作”。
（一）PPP的由來(lái)
20世紀(jì)50年代，美國(guó)一些銀行利用產(chǎn)品貸款的方式為石油天然氣項(xiàng)目安排融資活動(dòng)。然而，項(xiàng)目融資開(kāi)始受到人們的廣泛重視，被視為國(guó)際金融的一個(gè)獨(dú)立分支，是以60年代中期英國(guó)北海油田開(kāi)發(fā)使用有限追索項(xiàng)目貸款作為標(biāo)志的。在70年代第一次石油危機(jī)之后能源工業(yè)的繁榮時(shí)期，項(xiàng)目融資得到了大規(guī)模的發(fā)展，成為當(dāng)時(shí)大型能源項(xiàng)目國(guó)際性融資的一種主要手段。
20世紀(jì)70年代末，英國(guó)首相撒切爾夫人上臺(tái)不久，對(duì)英國(guó)進(jìn)行了一系列的民營(yíng)化改革——公共部門(mén)的私有化。私有化的主要推動(dòng)力是以“新公共部門(mén)管理”為基礎(chǔ)的觀念，即在那些由私營(yíng)部門(mén)提供服務(wù)更加有效率的情況下政府應(yīng)當(dāng)撤出來(lái)，尤其是在公用事業(yè)部門(mén)，并且競(jìng)爭(zhēng)的引入會(huì)為公民帶來(lái)更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和更加低廉的成本，同時(shí)也減少了經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)。但是，英國(guó)的核心公共服務(wù)無(wú)法實(shí)現(xiàn)私有化，如教育和醫(yī)療。為了將私有化所帶來(lái)的這些好處擴(kuò)展到那些無(wú)法被私有化的、核心的公共服務(wù)領(lǐng)域，英國(guó)提出了實(shí)施PFI計(jì)劃，也叫私人融資計(jì)劃。
目前，英國(guó)把PPP分為兩大類(lèi)別，一是特許經(jīng)營(yíng)；二是PFI。所謂特許經(jīng)營(yíng)是指由使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，如果采用私營(yíng)部門(mén)提供。PFI是指由政府付費(fèi)的項(xiàng)目。英國(guó)的PPP項(xiàng)目幾乎全是由政府付費(fèi)。當(dāng)然也有個(gè)別特例，如當(dāng)時(shí)英國(guó)有22英里的高速公路是由使用者付費(fèi)建造的，也就是特許經(jīng)營(yíng)的方式，但由于較少人使用，他們將要對(duì)此進(jìn)行國(guó)有化。也許有人會(huì)疑惑，英國(guó)的水務(wù)是由私人部門(mén)提供，且由使用者付費(fèi)，為什么不叫特許經(jīng)營(yíng)，英國(guó)官員的解釋是水務(wù)已經(jīng)實(shí)行了私有化。PPP與私有化的區(qū)別在于PPP是一種過(guò)渡性制度安排，而私有化卻不是。
（二）PPP與融資
由于受項(xiàng)目融資的影響，長(zhǎng)期以來(lái)人們一直把PPP作為一種項(xiàng)目融資并與其它如BOT、PFI、TOT等形式并列來(lái)研究。融資的形式有多種多樣，如銀行貸款、發(fā)行股票、債券等。融資是借錢(qián)的行為，是借別人的錢(qián)辦事。《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》對(duì)融資的解釋是：融資是指為支付超過(guò)現(xiàn)金的購(gòu)貨款而采取的貨幣交易手段，或?yàn)槿〉觅Y產(chǎn)而集資所采取的貨幣手段。融資更重視風(fēng)險(xiǎn)、成本和收益。
而管理是借別人的能力辦事。斯蒂芬·羅賓斯給管理的定義是：所謂管理，是指同別人一起，或通過(guò)別人使活動(dòng)完成得更有效的過(guò)程。政府采用PPP所得到的并不是資金，而是項(xiàng)目所提供的公共服務(wù)。管理重視的效率、質(zhì)量和效益。
達(dá)霖.格里姆賽和莫文.K.劉易斯也指出，對(duì)PPP工程常有一種誤解，認(rèn)為它們主要是私營(yíng)部門(mén)為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，這是不對(duì)的。融資只是其中一個(gè)方面。PPP的本質(zhì)在于公共部門(mén)不再是購(gòu)買(mǎi)一項(xiàng)資產(chǎn)，而是按規(guī)定的條款和條件購(gòu)買(mǎi)一整套服務(wù)。
（三）PPP的概念
PPP在全球并沒(méi)有統(tǒng)一的概念。從管理角度看，所謂PPP是指政府公共部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)合作過(guò)程中，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門(mén)的職能并同時(shí)也為民營(yíng)部門(mén)帶來(lái)利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過(guò)這種合作和管理過(guò)程，可以在不排除、并適當(dāng)滿(mǎn)足私人部門(mén)的投資營(yíng)利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。
在上面概念的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步化簡(jiǎn)為，PPP是指政府公共部門(mén)通過(guò)民營(yíng)部門(mén)（或社會(huì)資本方）或與其合作來(lái)高效地完成政府公共部門(mén)的目標(biāo)，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)政府公共部門(mén)的職能。
目前研究者已經(jīng)不少?gòu)脑瓉?lái)的融資觀點(diǎn)轉(zhuǎn)向提高效率和改善質(zhì)量上來(lái)。世界銀行認(rèn)為：“在20世紀(jì)90年代，人們認(rèn)為，私人運(yùn)營(yíng)商接管城市水務(wù)的主要優(yōu)勢(shì)在于其具備提供私人資金的能力。實(shí)踐表明，這屬于一個(gè)錯(cuò)誤的觀點(diǎn)。私營(yíng)水務(wù)公司所能做出的最大貢獻(xiàn)來(lái)自于提高運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量。這些優(yōu)勢(shì)又會(huì)進(jìn)一步提高水務(wù)企業(yè)的信譽(yù)，有利于其籌措投資資金�！�
由于人們對(duì)PPP的不同理解，為了便于討論和實(shí)際推廣運(yùn)用，本文討論的PPP是基于項(xiàng)目的PPP，私營(yíng)部門(mén)負(fù)責(zé)包括但不限于項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。對(duì)于廣義的PPP不屬于本文研究范疇，如服務(wù)的外包。
二、PPP的特點(diǎn)
（一）PPP的多樣性
長(zhǎng)期一來(lái)，人們一直將PPP與BOT、PFI等并列，其實(shí)PPP是一個(gè)總稱(chēng)，它包括BOT、PFI、TOT、ROT等諸多形式。從前面給出的PPP概念可以看出，BOT、PFI、ROT等屬于政府公共部門(mén)通過(guò)民營(yíng)部門(mén)實(shí)現(xiàn)職能的一個(gè)具體形式而已。因此，我們說(shuō)PPP是一個(gè)總稱(chēng)。但是，為什么會(huì)有這么多的形式呢？事實(shí)上，這是由不同國(guó)家政策需求所決定的，例如英國(guó)主要采用PFI這種完全由政府付費(fèi)的PPP模式，不僅僅是教育、醫(yī)療領(lǐng)域，即便是英國(guó)的高速公路也是如此，前面談到英國(guó)有22英里的收費(fèi)高速公路，其余高速公路，如果是采用民營(yíng)資本建設(shè)也是由政府付費(fèi)。因?yàn)橛?guó)是一個(gè)老牌的資本主義國(guó)家，他的每一個(gè)家庭都不止一輛小汽車(chē)，高速公路幾乎是他們每一個(gè)家庭的必需品，如果設(shè)一個(gè)收費(fèi)站向每一個(gè)過(guò)往的車(chē)輛收費(fèi)，等于是向每一個(gè)家庭重復(fù)征收費(fèi)用。大家知道，第一車(chē)輛減速繳費(fèi)，再加速，不僅僅造成能源浪費(fèi)，也會(huì)帶來(lái)極大的環(huán)境污染。因此，英國(guó)選擇了在確保公平的情況下，高效率的收費(fèi)方式。我國(guó)高速公路更多采用使用者付費(fèi)的方式，因?yàn)槲覀冞�是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，許多家庭，特別是農(nóng)村家庭沒(méi)有小汽車(chē)，不可能使用高速公路，如果采用政府付費(fèi)，勢(shì)必也會(huì)讓不使用者承擔(dān)一定的費(fèi)用，這會(huì)造成新的不公平，因此我們?yōu)榱舜_保公平，選擇了使用者付費(fèi)，但相對(duì)于政府付費(fèi)，其效率明顯降低。菲律賓主要采用BOT這種方式，它有一部BOT法，其實(shí)就是PPP法。韓國(guó)主要采用BTO和BTL兩種方式。因此，不同國(guó)家有著不同的政策目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)會(huì)選擇不同的PPP形式。
（二）PPP的復(fù)雜性
據(jù)一個(gè)英國(guó)PPP項(xiàng)目專(zhuān)家介紹，英國(guó)一個(gè)醫(yī)院的大樓采用的是PFI的形式，其合同達(dá)一萬(wàn)多頁(yè)。這足以說(shuō)明PPP項(xiàng)目實(shí)施的復(fù)雜性，這種復(fù)雜性不僅僅增加了PPP項(xiàng)目的采購(gòu)時(shí)間，同時(shí)也增加了項(xiàng)目的采購(gòu)成本。一個(gè)PPP項(xiàng)目包括未來(lái)可預(yù)測(cè)、不可預(yù)測(cè)、可控制、不可控制等風(fēng)險(xiǎn)交織在一起，希望通過(guò)一個(gè)盡可能完備合同約束，很難做到盡善盡美。因此，基于PPP的復(fù)雜性，在實(shí)施一個(gè)PPP項(xiàng)目中，公私雙方不可能很快達(dá)成一致意見(jiàn)。
目前我國(guó)在推廣PPP過(guò)程中，不少人認(rèn)為推進(jìn)速度不高，主要是由于他們不了解PPP的復(fù)雜性，同時(shí)，過(guò)去政府上項(xiàng)目往往出現(xiàn)邊勘測(cè)、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊”工程現(xiàn)象。相比之下，顯得PPP項(xiàng)目的實(shí)施要慢得多，這是正�，F(xiàn)象，不可能將PPP項(xiàng)目做成“三邊”工程，如果那樣的話(huà)，今后會(huì)產(chǎn)生許多難以解決的問(wèn)題。
同樣是基于PPP的復(fù)雜性，對(duì)于一個(gè)較小的項(xiàng)目并不適宜采用PPP模式，因?yàn)樗那捌谫M(fèi)用并不會(huì)隨著項(xiàng)目規(guī)模的減小而同比例降低。
（三）PPP的長(zhǎng)期性
一般來(lái)講，PPP項(xiàng)目多數(shù)為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目生命周期短則幾十年，長(zhǎng)則上百年，因此，PPP項(xiàng)目合同多數(shù)在二、三十年以上。在這里引出了一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，就是過(guò)去曾被地方政府廣泛采用的BT，是否屬于PPP，關(guān)于這一點(diǎn)是有爭(zhēng)議的，我個(gè)人觀點(diǎn)是如果將PPP看為項(xiàng)目融資的話(huà)，BT就是一種項(xiàng)目融資方式，屬于PPP；如果將PPP看為本文提出的管理模式的話(huà)，BT就不屬于PPP。BT曾為地方政府帶來(lái)什么呢？可總結(jié)為兩個(gè)方面的問(wèn)題：一個(gè)沒(méi)有質(zhì)量保障的工程；形成一個(gè)巨大的地方政府債務(wù)。由于BT項(xiàng)目一般為不能向使用者收費(fèi)的項(xiàng)目，大家或許會(huì)問(wèn)，能否將BT轉(zhuǎn)化為PPP模式，答案是顯然的，PPP項(xiàng)目的收益來(lái)源只有兩種，一是使用者付費(fèi)，二是政府付費(fèi)。如果不能向使用者收費(fèi)，必然要通過(guò)政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益。例如，一個(gè)環(huán)城路建設(shè)，過(guò)去通過(guò)采用BT的方式，由建設(shè)者交付之日起政府支付40%，接下來(lái)的兩年分別支付30%，簡(jiǎn)稱(chēng)“433”。下面我們看看如果將其設(shè)計(jì)成PPP模式會(huì)發(fā)生什么變化。
政府首先選擇一個(gè)合作伙伴，并設(shè)立一個(gè)項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該環(huán)城路建設(shè)，完工后并不立即移交給政府，后續(xù)維護(hù)管理工作仍然由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)實(shí)施，政府并根據(jù)其維護(hù)質(zhì)量支付費(fèi)用，同時(shí)，將原來(lái)三年支付的工程費(fèi)用也將延長(zhǎng)到30年，30年之后再無(wú)償移交給政府。在這種制度安排下，企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)收益最大化，企業(yè)會(huì)盡可能減少維護(hù)費(fèi)用支出，從而增加收益，但又不得不達(dá)到合同所要求的基本標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)，企業(yè)為了獲得收益最大化，唯一能做到的是提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，以盡量減少后期的維護(hù)成本，決不會(huì)建設(shè)成一個(gè)三年一小修、五年一大修、十年一重修的項(xiàng)目。同時(shí)，項(xiàng)目公司會(huì)請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的綠化隊(duì)伍負(fù)責(zé)道路兩邊的綠化等日常維護(hù)工作，只有專(zhuān)業(yè)化才能提高運(yùn)營(yíng)管理效率，實(shí)現(xiàn)投資收益最大化。通過(guò)這樣的制度安排，首先，項(xiàng)目質(zhì)量得到了保障；其次，財(cái)政支出壓力大幅度下降；第三，政府也會(huì)大量減少財(cái)政供養(yǎng)人員。
三、基本構(gòu)成要素
（一）基本結(jié)構(gòu)
政府首先選擇一個(gè)合作伙伴，由合作伙伴設(shè)立一個(gè)項(xiàng)目公司（SPV），政府可以在這個(gè)項(xiàng)目公司中持股，當(dāng)然也可以不持股，一旦政府決定持股，其比例不能超過(guò)50%（我國(guó)當(dāng)前政策規(guī)定）。政府公共部門(mén)與項(xiàng)目公司簽訂一個(gè)合同，這個(gè)合同稱(chēng)為PPP合同。同時(shí)，由PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。
PPP典型結(jié)構(gòu)圖
（二）主要形式
PPP形式具有多樣性，按美國(guó)民營(yíng)化專(zhuān)家薩瓦斯的分類(lèi)，除了完全國(guó)營(yíng)和完全私營(yíng)，中間部分全部是PPP，有無(wú)窮多個(gè)。但為了實(shí)際推廣需要，在此介紹幾個(gè)常用的形式。
1.PFI。也叫私人融資計(jì)劃，是英國(guó)使用的一種PPP形式，主要特點(diǎn)是由政府付費(fèi)，而不是由使用者付費(fèi)。像英國(guó)的學(xué)校、醫(yī)院、高速公路等都是采用PFI的形式。如英國(guó)一家醫(yī)院的大樓采用的PFI，總投資20億英鎊，由私營(yíng)部門(mén)負(fù)責(zé)建設(shè)并對(duì)其進(jìn)行管理和維護(hù)，由政府使用，政府每年支付1.5億英鎊作為投資人回報(bào)，共支付40年。
2.BOT。也叫建設(shè)運(yùn)營(yíng)移交，是菲律賓常用的一種PPP形式，它主要以使用者付費(fèi)為主，項(xiàng)目由私營(yíng)部門(mén)建設(shè)，并由其運(yùn)營(yíng)管理，政府允許其通過(guò)向使用者收費(fèi)的方式獲得合理的回報(bào)，當(dāng)收費(fèi)期過(guò)后一般無(wú)償移交給政府。也是我國(guó)主要采用的PPP形式，主要用于新建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
3.TOT。也叫移交運(yùn)營(yíng)移交，是我國(guó)常用于對(duì)已有基礎(chǔ)設(shè)施采用的PPP的形式，首先將已經(jīng)建設(shè)完成的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目移交給私營(yíng)部門(mén)，由私營(yíng)部門(mén)運(yùn)營(yíng)一定的時(shí)間后再無(wú)償移交給政府。一般也是由政府授權(quán)私營(yíng)部門(mén)通過(guò)向使用者收費(fèi)的方式獲得合理的回報(bào)。早在21世紀(jì)初期，上海浦東自來(lái)水廠使用50%的股權(quán)，50年的經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給私營(yíng)部門(mén)，為浦東基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獲得20億元的資金。被上海人稱(chēng)為用過(guò)去人的錢(qián)來(lái)發(fā)展。當(dāng)前我們采用這種形式，更多是為了化解地方政府債務(wù)，政府將已經(jīng)建成的項(xiàng)目資產(chǎn)和債務(wù)，并和經(jīng)營(yíng)權(quán)一起移交給私營(yíng)部門(mén)，私營(yíng)部門(mén)運(yùn)營(yíng)一定期限后再無(wú)償移交給政府，這就有效化解了地方政府債務(wù)規(guī)模。
4.ROT。也叫擴(kuò)建（再造）運(yùn)營(yíng)移交，主要用于已有的、并需要翻修或擴(kuò)建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這種基礎(chǔ)設(shè)施通過(guò)私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行擴(kuò)建并運(yùn)營(yíng)管理，一般也是由政府讓其通過(guò)向使用者收費(fèi)的方式獲得合理的回報(bào)。
5.BOO。也叫建設(shè)擁有運(yùn)營(yíng)，但是，這里的運(yùn)營(yíng)一般會(huì)有一個(gè)期限，當(dāng)運(yùn)營(yíng)期過(guò)后，政府收回運(yùn)營(yíng)權(quán)，但資產(chǎn)仍然屬于私營(yíng)投資者，只能改做其它用途。如果永久性運(yùn)營(yíng)可能就不再屬于PPP，已經(jīng)屬于私有化的范疇，不屬于本文討論的范圍。
（三）參與方
1.公共部門(mén)。主要包括：一是各級(jí)政府。不同級(jí)別政府負(fù)責(zé)本級(jí)政府的公共投資項(xiàng)目，中央政府負(fù)責(zé)國(guó)家層面的PPP項(xiàng)目，但這種項(xiàng)目較少，一般都是由政府職能承擔(dān)這一職責(zé)。二是政府職能部門(mén)。負(fù)責(zé)本領(lǐng)域公共投資項(xiàng)目如何采用PPP模式，如教育部、教育廳、教育局；水利部、水利廳、水利局；交通部、交通廳、交通局；衛(wèi)生部、衛(wèi)生廳、衛(wèi)生局等，他們都是各級(jí)政府公共投資項(xiàng)目采用PPP模式的政府方面合作人。三是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。能夠代表政府公共部門(mén)的還有如醫(yī)院、學(xué)校等。
2.私營(yíng)部門(mén)。主要包括：一是投資方，主要是各類(lèi)投資機(jī)構(gòu)，如投資公司等。二是融資方，主要是由銀行或非銀行金融機(jī)構(gòu)構(gòu)成。三是設(shè)計(jì)方，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，如設(shè)計(jì)院等。四是建設(shè)方，各類(lèi)項(xiàng)目施工單位，如建筑公司等。五是運(yùn)營(yíng)方，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理公司，如污水處理公司、自來(lái)水公司、地鐵公司等。六是第三方，各類(lèi)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，如會(huì)計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所、咨詢(xún)公司等。
四、PPP的一般原則
（一）伙伴關(guān)系
公共部門(mén)和私人部門(mén)合作的原則是平等，同時(shí)，平等又是合作的基礎(chǔ)，可以說(shuō)沒(méi)平等就沒(méi)有合作，也就沒(méi)有真正意義上有伙伴關(guān)系。世界銀行認(rèn)為：“運(yùn)營(yíng)商和簽約政府之間需要建立真正的合作關(guān)系，如此才能更容易地為那些隨著時(shí)間推移必然發(fā)生的問(wèn)題找到解決方案�！薄霸谡ú块T(mén)和監(jiān)管者）內(nèi)建立機(jī)構(gòu)能力仍然是一個(gè)重要挑戰(zhàn)，這樣私人運(yùn)營(yíng)商和公共主管機(jī)構(gòu)之間才能在平等的基礎(chǔ)上形成合作關(guān)系”（世界銀行：城市水務(wù)事業(yè)的公私合作）。在以往的一些PPP項(xiàng)目中，由于雙方?jīng)]有處于平等的基礎(chǔ)，導(dǎo)致合同隨意變化，雙方保留自己的優(yōu)勢(shì)信息，最終導(dǎo)致項(xiàng)目以失敗告終。一方面，政府總認(rèn)為自己處于優(yōu)勢(shì)地位，為了盡快簽約上項(xiàng)目，答應(yīng)了一些不應(yīng)當(dāng)承諾的條件，當(dāng)項(xiàng)目實(shí)施后出了問(wèn)題，總是單方面要求對(duì)方接受變更條件。另一方面，私人部門(mén)也會(huì)通過(guò)自身優(yōu)勢(shì)，“要挾”讓政府接受不必要的條件。人們經(jīng)常會(huì)形容父子兩個(gè)好的像哥倆一樣，父子關(guān)系再好也只能像哥倆一樣，因?yàn)樗麄儾皇瞧降汝P(guān)系，只有哥倆才是真正的平等關(guān)系。
（二）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)
任何投資其風(fēng)險(xiǎn)和收益總是相對(duì)應(yīng)的：風(fēng)險(xiǎn)大收益高，風(fēng)險(xiǎn)小收益低。若在一個(gè)PPP項(xiàng)目中存在一個(gè)較大的風(fēng)險(xiǎn)，私人部門(mén)告訴政府說(shuō)，愿意承擔(dān)這個(gè)較大的風(fēng)險(xiǎn)，但希望政府給予其較高（與風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)）的回報(bào)，答案是確定的，不可以。任何PPP項(xiàng)目必然是公共投資項(xiàng)目，它涉及到公眾的利益，如果你沒(méi)有能力承擔(dān)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，政府是不允許你來(lái)承擔(dān)的，因?yàn)槿绻坏┩顿Y失敗，公眾利益就無(wú)法得到保障。作為企業(yè)愿意冒投資風(fēng)險(xiǎn)，可以選擇股票、期貨，而不應(yīng)當(dāng)選擇PPP項(xiàng)目。你可以選擇冒風(fēng)險(xiǎn)，但不能拉上公眾和你一起來(lái)冒風(fēng)險(xiǎn)。因此，在PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配上，應(yīng)當(dāng)遵循“最適宜承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的分配原則。例如：一個(gè)城市政府想利用PPP模式建設(shè)一個(gè)隧道，一個(gè)常用的方式就是選擇一個(gè)合作伙伴，通過(guò)BOT的方式，由其建設(shè)并通過(guò)30年的收費(fèi)獲得合理的投資回報(bào)，收費(fèi)不久，國(guó)家出臺(tái)了一項(xiàng)新的政策，基礎(chǔ)設(shè)施最長(zhǎng)收費(fèi)時(shí)間不得超過(guò)25年，這就是一個(gè)政策風(fēng)險(xiǎn)。再如，我們的高速公路，每個(gè)節(jié)假日總會(huì)免費(fèi)3天或7天，如果這段高速公路是由民營(yíng)部門(mén)建設(shè)并采用BOT的方式，整個(gè)運(yùn)營(yíng)期下來(lái)將免費(fèi)上千天，這樣還能否收回合理的回報(bào)呢？可能有人會(huì)說(shuō)，今后通過(guò)延長(zhǎng)收費(fèi)期給予一定的補(bǔ)償。其實(shí)，這并不是一個(gè)好的做法，政府與私營(yíng)部門(mén)簽訂一個(gè)合同，今天說(shuō)免費(fèi)就不能收費(fèi)，明天說(shuō)延長(zhǎng)就可以繼續(xù)收費(fèi)，那么當(dāng)初簽訂的合同還有用處嗎？其實(shí)最為合理的做法是，當(dāng)初政府出臺(tái)這項(xiàng)政策意在鼓勵(lì)大家放假了多出去走走看看，放松一下心情，讓身體更健康，當(dāng)每個(gè)人身體都健康了，政府的公共衛(wèi)生支出就會(huì)減少，同時(shí)，放假了帶著家人去旅游，旅游經(jīng)濟(jì)又會(huì)增長(zhǎng)，國(guó)家財(cái)政收入又會(huì)增加。一方面支出在減少，另一方面收入在增加，當(dāng)然，這樣的好政策也應(yīng)當(dāng)有其成本，此時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)出一個(gè)公告，告訴大家，凡在假期外出的過(guò)橋、過(guò)路費(fèi)到指定市政大廳報(bào)銷(xiāo)就可以了。
對(duì)于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)一般應(yīng)當(dāng)由民營(yíng)部門(mén)承擔(dān)，如果過(guò)多地讓政府承擔(dān)也不合理。例如，當(dāng)政府預(yù)測(cè)到一個(gè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)將要到來(lái)時(shí)，一般情況下，政府會(huì)邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行討論，然后形成文件讓各部門(mén)會(huì)簽，當(dāng)這個(gè)方案下達(dá)時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)可能已經(jīng)發(fā)生了，并造成損失。俗話(huà)說(shuō)的好，春江水暖鴨先知，企業(yè)離市場(chǎng)最近，最先感知市場(chǎng)發(fā)生的一切變化，市場(chǎng)一有變化，企業(yè)就會(huì)有靈活的應(yīng)對(duì)辦法。甚至企業(yè)的一些應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的方法政府卻不能采用（關(guān)于這個(gè)我會(huì)在后面的例子中告訴大家）。因此，企業(yè)應(yīng)當(dāng)更多地承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)。
由于每個(gè)人都是風(fēng)險(xiǎn)的厭惡者，通過(guò)雙方談判很難達(dá)到遵守風(fēng)險(xiǎn)分配的原則，合理的方案是通過(guò)專(zhuān)業(yè)人員來(lái)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。
（三）收益的可調(diào)節(jié)（或可控制）
過(guò)去人們對(duì)于PPP的認(rèn)識(shí)是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利潤(rùn)共享，隨著研究的深入，利潤(rùn)共享很容易形成官商勾結(jié)，卻不易達(dá)到公私合作的目的，因此，才提出了項(xiàng)目收益的可調(diào)節(jié)或可控制性。這個(gè)可調(diào)節(jié)或可控制性有多重要，先讓我們來(lái)看一個(gè)例子：還是前面修隧道的例子，當(dāng)隧道通車(chē)后，由項(xiàng)目公司收費(fèi)，最初幾年沒(méi)有什么問(wèn)題，但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，居民收入也迅速增加，不少的家庭特別是城市家庭都有了自己的小汽車(chē)，當(dāng)車(chē)輛增多以后，就會(huì)因?yàn)槭召M(fèi)造成擁堵。面對(duì)擁堵造成的社會(huì)問(wèn)題，政府一般會(huì)首先找到這個(gè)項(xiàng)目公司談判。讓項(xiàng)目公司取消收費(fèi)，政府并根據(jù)投資收回情況給予一定的回報(bào)。這種方案，一般企業(yè)是不易接受的。因?yàn)槠髽I(yè)是為股東服務(wù)的，實(shí)現(xiàn)股東利潤(rùn)最大化是他們的目標(biāo)。政府不應(yīng)當(dāng)與不追求利潤(rùn)的企業(yè)合作，如果那樣就相當(dāng)于生活中交一個(gè)不孝順的人做朋友是一樣的，如果他對(duì)自己父母都不好，也不會(huì)真心對(duì)你好，如果一個(gè)企業(yè)對(duì)股東都不負(fù)責(zé)，怎么可能對(duì)這個(gè)社會(huì)負(fù)責(zé)。因此，企業(yè)不會(huì)放棄所得利潤(rùn)。政府和企業(yè)談判不成，就會(huì)利用各種規(guī)劃，再建設(shè)一個(gè)更寬暢的隧道，然后免費(fèi)通行。擁堵的問(wèn)題就會(huì)迎刃而解了。
問(wèn)題是解決了，項(xiàng)目公司一定會(huì)說(shuō)政府不守信用。如果當(dāng)初政府在與項(xiàng)目公司簽訂合同時(shí)，告訴對(duì)方，項(xiàng)目要想獲得基本的收益需要有一定的車(chē)流量，當(dāng)初流量低的時(shí)候政府給予一定的補(bǔ)貼，當(dāng)流量上升一定高度時(shí)，政府給予一定控制。假如每天最少通過(guò)100輛時(shí)，項(xiàng)目公司才能實(shí)現(xiàn)基本收益，如果不足100輛，政府給予補(bǔ)貼到100輛，如果超過(guò)200輛，不僅僅是企業(yè)超額收益，同時(shí)也會(huì)造成擁堵，當(dāng)車(chē)輛超過(guò)200輛時(shí)，或者不收費(fèi)或者收費(fèi)繳給政府作為解決其它交通擁堵的基金。當(dāng)有這樣的條款設(shè)定時(shí)，政府再遇到剛才的問(wèn)題，一定會(huì)通過(guò)每天向項(xiàng)目公司補(bǔ)貼200輛的通行費(fèi)，從而取消收費(fèi)解決擁堵問(wèn)題。如果沒(méi)有這樣的條款，政府會(huì)花費(fèi)巨額投資建設(shè)一個(gè)重復(fù)的項(xiàng)目來(lái)解決。至于當(dāng)企業(yè)收益不足為什么給予補(bǔ)貼，這就是PPP項(xiàng)目的收益原則，盈利而不暴利。因?yàn)槲覀儾豢赡芟Ｍ粋�(gè)長(zhǎng)期虧損的企業(yè)給你提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。當(dāng)然在確保企業(yè)盈利的同時(shí)，也不能讓其獲得暴利，任何暴利都會(huì)導(dǎo)致公眾利益的損失。
（四）監(jiān)督管理
PPP項(xiàng)目都屬于公共投資項(xiàng)目，公共投資項(xiàng)目一般是由財(cái)政資金投入。如果公共項(xiàng)目由財(cái)政資金投入，其監(jiān)督管理沒(méi)有任何問(wèn)題，因?yàn)�，�?cái)政資金每一分錢(qián)都是公開(kāi)透明的�，F(xiàn)在的問(wèn)題是，一個(gè)公共投資項(xiàng)目，公眾有知情權(quán)，這是法律賦予的，由一個(gè)私營(yíng)部門(mén)投入，而私營(yíng)部門(mén)的財(cái)務(wù)是保密的，這也是受法律保護(hù)的。如何協(xié)調(diào)這兩者的關(guān)系，是解決PPP項(xiàng)目監(jiān)督管理問(wèn)題的關(guān)鍵所在。PPP項(xiàng)目的政府采購(gòu)流程一再?gòu)?qiáng)調(diào)公開(kāi)，因?yàn)椋挥泄_(kāi)才能進(jìn)行監(jiān)督，沒(méi)有公開(kāi)就談不上監(jiān)督。即便是PPP合同也要一同公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。古人尚且知道，如果將100兩黃金放在鬧市上，即便是最好的盜賊都不會(huì)拿，如果將再輕微的東西放在隱蔽的地方，那怕是圣人經(jīng)過(guò)都會(huì)受到懷疑。因此，參與PPP項(xiàng)目必需接受政府采購(gòu)不斷公開(kāi)的程序，以確保公平公正。
